11月8日，我国一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳正式公布——3年增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务；从今年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
概言之，上述三项政策协同发力，5年内将化解12万亿元的隐性债务，有力减轻地方化债压力，这也是近年来我国力度最大的化债举措。
受访专家表示，此次大规模债务置换，不仅体现出中央推动防范化解风险、规范债务管理、推动经济增长的决心，还反映了化债思路的优化调整，将带来多方面的积极影响。同时，相关专家提醒，化债化险不能寄希望于“毕其功于一役”，还需要久久为功，持续加强地方政府债务管理，提高债务使用效率，进一步巩固化债成果。
从14.3万亿元降至2.3万亿元 有力缓解地方偿债压力
地方政府隐性债务，指的是政府及其相关部门在法定债务限额范围外，通过直接偿还、承诺偿还或提供担保等方式所举借的债务。据统计，截至2023年末，我国隐性债务余额为14.3万亿元。
稳妥处置存量隐性债务一直是防范化解地方债务风险的重点工作。今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，我国各地政府化解隐性债务的难度加大，地方债务还本付息的刚性支出加剧了财政收支平衡压力。特别是，一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。与此同时，宏观经济回升向好仍面临内需不足等多重压力。
在此形势下，出台置换存量隐性债务的政策势在必行。“隐性债务置换方案是从全面提升我国政府债务管理水平和财政政策执行效果着手而提出的可行方案，6万亿元限额也建立在扎实的数据基础上，体现了科学决策的要求。”中国财政科学研究院院长杨志勇表示，总量12万亿元的置换规模力度足够大，而且新增债务限额全部安排为专项债务限额，符合实际要求。
合理的政府债务水平，与财政政策空间有着密切关系。此次大规模置换存量隐性债务，对于为地方政府松绑减负、腾挪空间，具有重要意义。
“通过新一轮大规模债务置换，拉长地方债务周期、降低债务付息压力，能够让地方政府腾出更多的财政资金和精力发展经济、提供公共服务，更好落实减税降费、改善营商环境等，从应急状态回归常态谋发展。”粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒说。
据统计，在实施债务置换后，到2028年之前，我国地方政府需消化的隐性债务总额将从14.3万亿元降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元。
“增加地方政府债务限额置换存量隐性债务，将大大缓解地方政府的偿债压力，为地方政府提供更为灵活的财政空间，有利于地方政府将更多的资金用于促进发展、改善民生，夯实地方经济长期稳定发展的基础。”中央财经大学中国财政发展协同创新中心副主任姚东旻指出，置换化债还有利于压实地方政府债务管理主体责任，避免债务资金使用与还本付息过程中权利与义务发生错配，切实防范发生系统性风险。
在对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授毛捷看来，一揽子化债举措，不仅能降低地方债务偿还压力，还有助于地方“轻装上阵”，加快地方融资平台改革转型，进而进一步规范地方政府投融资体制机制。
值得关注的是，此次推出大规模债务置换举措，反映出我国化债思路实现了从侧重于防风险向防风险、促发展并重的转变。“从‘化债中发展’转向‘发展中化债’，化债思路的调整意味着下阶段稳增长和发展置于更高的位置，财政政策支持高质量发展的力度以及逆周期调节的能力将进一步增强。”罗志恒认为。
用好债务置换资源 持续强化债务管理
下一步，如何落实好置换存量隐性债务一揽子举措，地方政府该如何用好债务空间推动政策发力稳增长？
“债务置换短期内会影响一些地区的债务率，这些地区‘开好前门’的难度可能会随之增大。”毛捷认为，应适当调整优化债务率指标管理办法，保证债务化解和债务管理的政策取向一致性。此外，要将债务置换和地方融资平台公司改革转型协同起来，加快地方融资平台公司剥离政府融资职能，切实“堵严后门”，建好防范化解隐性债务风险长效机制。
“地方应以债务置换和优化管理为契机，聚焦稳经济、保增长的关键目标，推动财政资源的高效使用。”姚东旻建议，地方政府要加快解决拖欠企业账款问题，积极利用债务空间撬动社会资金，通过财政性信贷、担保和融资征信等方式加大对中小微企业的支持力度，促进市场信心恢复，并发挥好政府投资带动效应，为经济增长提供有力支撑、注入动能。
“拉长债务到期时间、降低债务成本只是治标之策，目的只是在于缓解流动性风险，腾出发展时间和空间。关键还是要提高债务使用效率，同步建立起债务管理和问责的必要保障机制。”罗志恒认为。
据了解，目前我国债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算。
“强化债务约束，加强地方政府债务管理，有必要建立起债务预算和资本预算。”罗志恒指出，资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版，有利于进一步提升债务管理水平，确保债务规模与经济发展水平相适应。
|
