李欣
英国近期发布了《2024年秋季预算》，该预算呈现出向劳动者、国家医疗服务体系和公共投资倾斜，提升公共支出效率并减少浪费，修补税收漏洞和改革福利制度的特点。
提高税收收入占GDP的比重
英国预算责任办公室2024年10月发布的预测显示，英国国家账户税收收入占GDP的比重在2024—2025财年预计为36.4%，2025—2026财年将升至37.4%（如果不采取秋季预算的措施的话，这一比重预计为36.8%），到2029—2030财年将进一步上升至38.2%，或将创下历史高点。比新冠肺炎疫情发生前2019—2020财年的33.1%高5.1个百分点，比数十年来的最高值——1948年的37.2%高1个百分点。
税收收入占GDP比重上升的主要原因是个人所得税的调整，还有秋季预算推出的雇主为雇员交纳国家保险缴费政策的变化等。英国政府计划将雇主为雇员交纳国家保险缴费的税率提高1.2个百分点至15%，雇主为每位雇员支付国家保险缴费的纳税门槛从年收入9100英镑降至5000英镑。这两项政策的调整将从2025年4月6日起实行。同时，政府将不会继续“冻结”个人所得税的纳税门槛，从2028年4月开始，它将与通货膨胀率同幅变化。
税收收入占GDP比重上升还与资本税有关，股价和房价的变动以及秋季预算推出的相关措施会导致资本税的增加。比如，秋季预算计划将资本利得税的低档税率从10%上调至18%，将高档税率从20%上调至24%。
另外，秋季预算的税收措施将导致未来5个财年（2025—2026财年至2029—2030财年）每一财年的总收入平均增加362亿英镑，到2029—2030财年将使总收入增加415亿英镑。税收措施对收入的影响如下：1.到2029—2030财年，因为提高税率和降低纳税门槛，雇主为雇员交纳的国家保险缴费将增加257亿英镑。2.到2029—2030财年，一些税收政策的实施将导致收入增长35亿英镑，税款催缴措施将使收入增长27亿英镑。3.到2029—2030财年，与资本税和非居籍纳税人相关税收制度的调整将使收入增长52亿英镑。4.到2029—2030财年，对私营学校学费收入征收的增值税将使收入增加17亿英镑。5.到2029—2030财年，提高能源利润税税率并将征税时限延长到2029—2030财年和提高航空乘客税税率，将使收入增加36亿英镑。6.燃料税税率冻结期的延长和2025—2026财年继续实施5便士的税收优惠，将使2025—2026财年收入下降30亿英镑，2029—2030财年收入下降9亿英镑。
支出占GDP的比重或将略有下降
英国公共部门管理总支出占GDP的比重从2023—2024财年的44.9%，或将在2024—2025财年升至45.3%，2025—2026财年与上一财年持平，之后逐年略有下降，到2029—2030财年降至44.5%，但仍然比新冠肺炎疫情发生前2019—2020财年的39.6%高出4.9个百分点。
从2023—2024财年到2029—2030财年，英国公共部门日常性支出（经常性支出加折旧）剔除通货膨胀后的实际值平均年增长2%。与2023—2024财年的实际支出相比，英国政府计划在2025—2026财年为医疗和社会看护部多提供226亿英镑的经常性支出，这将帮助国家医疗服务体系每星期增加4万个预约就诊机会。
英国政府计划在未来5个财年增加超过1000亿英镑的资本性投资，覆盖交通、住房和科技研发等领域，政府将更加注重投资资金的效益和投资项目的交付时间及效果，这将有助于经济的长期增长。英国政府计划增加2025—2026财年公共服务的资本性投资，其中包括15亿英镑用于超过3万台国家医疗服务体系的手术，超过125万英镑用于国家医疗服务体系进行更多的医疗检验和增加住院床位，10亿英镑用于国家医疗服务体系的运营维护、升级改造等。政府计划投资14亿英镑协助重建学校，接近16亿英镑用于地方道路维护。
2024—2025财年和2025—2026财年支出占GDP比重的上升除了受部门支出增长的影响外，对血液感染疾病提供的补偿金和债务利息支出的上升也是驱动因素。2026—2027财年到2029—2030财年支出占GDP比重的下降是由于部门支出的增长低于经济增长等因素，债务利息和福利支出占GDP的比重总体上没有大的变化。
英国秋季预算的支出政策使未来5个财年每一财年支出平均增加695亿英镑，2029—2030财年增加716亿英镑。主要的支出政策如下：1.2024—2025财年部门经常性支出增加229亿英镑，2029—2030财年增加488亿英镑。2.到2029—2030财年，部门资本性支出增加216亿英镑。3.到2029—2030财年，为血液感染疾病等项目的补偿方案提供额外支出14亿英镑，未来5个财年累计支出136亿英镑。4.到2029—2030财年，对养老金的欺诈和纠错措施可以节约支出35亿英镑。
赤字或将增加
英国公共部门净借款预计从2023—2024财年的1219亿英镑到2024—2025财年增加为1275亿英镑，到2029—2030财年或将降至706亿英镑。
英国预算责任办公室2024年10月的预测显示，与3月的预测值相比，每一财年的借款或将平均增加284亿英镑。借款上升的主要原因是秋季预算进行了政策调整。另外，高通货膨胀也推高了债务利息支出。
秋季预算使2024—2025财年的借款增加196亿英镑，未来5个财年每一财年的借款平均增加323亿英镑。未来5个财年，秋季预算上调经常性和资本性支出使每一财年的支出平均增加695亿英镑，税收政策使每一财年收入平均增长362亿英镑。因此，综合来看，未来5个财年每一财年经常性预算赤字会增加。
政府财政目标的调整
英国秋季预算宣布了三个新的财政目标：1.经常性预算在2029—2030财年实现盈余，即经常性收入大于经常性支出和折旧之和。2029—2030财年是当前预测期的第五个财年，当随着时间的推移它成为之后预测期的第三个财年后，该目标开始适用于预测期的第三个财年。2.公共部门净金融性负债占GDP的比重到2029—2030财年开始下降，这个目标适用的财年与第一个目标相同。3.将福利支出上限更新到2029—2030财年。第一个目标也被称为“稳定规则”，要求经常性预算实现平衡，日常支出由经常性收入来支持，政府借款只能用于投资。第二个目标也被称为“投资规则”，该规则在实现债务可持续的同时，允许增加必要的投资。
英国预算责任办公室2024年10月的预测显示，在设定的中间情景下，经常性预算平衡可以提前两个财年实现，在目标财年即2029—2030财年留有99亿英镑的空间。经常性预算预计从2024—2025财年（赤字占GDP的2%）开始改善，到2027—2028财年实现盈余，之后直到2029—2030财年盈余占GDP的比重将稳定在0.3%。如果不实行秋季预算提出的措施，经常性预算平衡也将实现，预留空间为227亿英镑，秋季预算措施的直接和间接影响减少了财政预留的空间。另外，在中间情景下，2027—2028财年到2029—2030财年期间每一财年公共部门净金融性负债占GDP的比重预计都会下降，2029—2030财年预计下降0.5个百分点。
从英国秋季预算中，可以看出财政政策在经济形势略有好转后开始着眼解决长期性问题，如经济增长停滞、劳动力供给短缺等，力争在推动经济增长的同时增强财政的可持续性。秋季预算在2024年春季预算的基础上往前迈进了一步，秋季预算加大了支持公共服务和公共投资的力度，进一步提高了税收收入，增税措施考虑了纳税人的承受能力。受秋季预算政策措施的影响，赤字和债务改善的步伐或将放缓。
（作者系中国财政科学研究院研究员）
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