廖仕梅
“十四五” 时期，我国税收领域以改革为笔、以创新为墨，在落实税收法定、保护纳税人权益、规范执法行为、减轻税费负担、推动征管转型、完善绿色税制、助力新质生产力发展等方面取得突破性进展，为国家治理体系和治理能力现代化注入 “税动力”，也为后续税收改革积累了宝贵经验。
锚定税收法定原则，筑牢法治税收基石
税收法定是现代财税体制的核心要义。“十四五” 期间，我国加速税种立法进程，相继颁布了《中华人民共和国印花税法》《中华人民共和国增值税法》《中华人民共和国关税法》。至此，18个税种中已有14个税种从暂行条例上升为法律。此外，还修改完善了《中华人民共和国环境保护税法》，于2025年公布了《中华人民共和国税收征收管理法（修订征求意见稿）》。
从内容上看，增值税法、关税法不再是暂行条例的简单平移，而是严格规范立法授权。增值税法删除了对财政部、国家税务总局直接授权条款，即便保留14项国务院立法授权，也要求通过“报全国人民代表大会常务委员会备案”对其进行约束。关税法大幅度缩减对海关总署的立法授权，将原《中华人民共和国进出口关税条例》中12处提及的海关总署权限精简为3处。将“报复性关税”的决定权从国务院关税税则委员会收至国务院，需经国务院批准后方可执行。
当前，消费税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税的立法工作仍待推进，未来需继续遵循 “成熟一个、立法一个” 的原则，结合经济社会发展需求，细化条款设计，让税收法律体系更贴合高质量发展要求。
厚植纳税人权益保护理念，彰显税收治理温度
“十四五”时期的税制改革首次将“保护纳税人合法权益”纳入税种法立法核心目标，通过制度创新构建“权利保障+柔性执法+争议化解”的全链条保护体系，让税收征管既有“力度”更有“温度”。
权利保护制度更趋细化。2021年，《重大税务案件审理办法》在修订时注重保护纳税人的商业秘密、个人信息，为更好保护纳税人权益，减少错案发生率，该办法进一步明确重大税务案件范围，并赋予纳税人听证权。为充分保护纳税人的法律救济权，关税法突破性地“无条件赋予”纳税人行政复议权和行政诉讼权，废除清税前置条件。税收征收管理法（修订征求意见稿）将清税前置条件后移至行政诉讼前，拟“无条件赋予”纳税人行政复议权。
对纳税人采用宽严相济的税收政策。税务总局制定了《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》，对于首次发生清单中所列事项且危害后果轻微的，在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。为了更好化解纳税人与税务机关之间的税务行政争议，保护纳税人合法权益，税务总局制定《关于开展2022年“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”的意见》，要求进一步完善和解、调解等制度，将“枫桥经验”应用于税收实践，推动建设“公职律师涉税争议咨询调解中心”。这些措施可对未取得法律救济权的纳税人提供帮助。
将“保护纳税人合法权益”写入税种法。“十四五”之前颁布的12部税种法都未写明保护纳税人合法权益，关税法、增值税法首次将保护纳税人合法权益写入税种法，是税收立法上的重大进步，体现了“税源为本”的国家治理逻辑——只有充分保护纳税人权益，才能涵养税源、稳定财政收入，为国家治理提供持久支撑。
持续减轻税费负担，为市场主体注入活力
“十四五”期间，我国实施大规模、组合式税费支持政策，通过“减、免、退、缓”等多重措施，为市场主体纾困解难，赋能发展，成为稳定宏观经济大盘的重要支撑。
首先，为减轻纳税人的纳税缴费负担，税务总局简并《财产和行为税纳税申报表》，优化了企业所得税年度纳税申报表，调整了《增值税及附加税费申报表（一般纳税人适用）》《增值税及附加税费预缴表》；将增值税、消费税分别与城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加申报表整合，进一步精简了部分涉税费资料报送；部分税务事项实行容缺办理，简化增值税优惠政策办理程序，简化市场主体歇业环节的税收报告和纳税申报，对部分税务证明事项实行告知承诺制；在出口退（免）税方面，取消部分申报事项、简化报送资料、优化办税程序、简化证明开具、完善分类管理。通过这一系列措施，97%的税费事项和99%的纳税申报事项都可以在网上办和掌上办，累计为纳税人压减50%的办税资料和25%以上的纸质材料报送工作。
延续了“十三五”期间的多项税收优惠政策。比如，部分扶贫税收优惠政策、全年一次性奖金等个人所得税优惠政策、公共租赁住房税收优惠政策、上市公司股权激励有关个人所得税政策、企业改制重组暂免土地增值税，以及企业、事业单位改制重组免契税等。
减轻小微企业和个体工商户税收负担。对小型微利企业减按25%计算应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。对个体工商户年应纳税所得额不超过200万元的部分，减半征收个人所得税。对增值税小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户减半征收资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税、教育费附加、地方教育附加等。对月销售额10万元以下（含本数）的增值税小规模纳税人，免征增值税，适用3%征收率的增值税小规模纳税人，减按1%征收增值税。
通过增值税留抵退税政策帮助市场主体渡过难关。2022年3月，我国将按月全额退还增值税增量留抵税额政策范围，从先进制造业扩大至符合条件的小微企业、符合条件的制造业等行业企业，并于2022年6月前一次性退还微型企业、小型企业、大型企业存量留抵税额，且于同月扩大全额退还增值税留抵税额政策行业范围至批发零售业等行业。
减轻个人所得税负担。国务院陆续发布了《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》《关于提高个人所得税有关专项扣除标准的通知》，加大专项扣除力度，以实现税收纵向公平。
需要注意的是，部分税收优惠措施具有阶段性、分散性特征，给纳税人理解和适用带来不便。未来可参考增值税法的授权模式，由国务院统筹制定税收优惠政策，提升税收优惠政策的稳定性和透明度。
完善绿色税制体系，助力“双碳”目标实现
“十四五”期间，我国通过“增税+减税”双向调节，构建起更完善的绿色税制，以税收杠杆作用引导资源节约、污染减排，推动经济社会绿色转型。
绿色税种征管持续强化。2021年，我国进一步规范因排放污染物种类多等原因不具备监测条件的排污单位应税污染物排放量计算方法；2022年11月，对电子烟征收消费税；2024年12月，《水资源税改革试点实施办法》《关于水资源税有关征管问题的公告》公布，在全国范围内实施水资源费改税试点，进一步明确水资源税政策执行口径、细化水资源税征管有关规定，规范水资源税减免税管理。2025年，环境保护税法新增挥发性有机物征收试点，进一步扩大绿色税收覆盖范围。
绿色优惠政策精准发力。对纳税人销售自产的利用海上风力生产的电力产品实行增值税即征即退50%的政策；对符合条件的从事污染防治的第三方企业减按15%的税率征收企业所得税；从事再生资源回收的增值税一般纳税人销售其收购的再生资源，可以选择适用简易计税方法依照3%的征收率计算缴纳增值税；增值税一般纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务，可享受增值税即征即退政策；企业在2024年1月1日至2027年12月31日期间发生的专用设备数字化、智能化改造投入，不超过该专用设备购置时原计税基础50%的部分，可按照10%比例抵免企业当年应纳税额。
聚焦新质生产力发展，强化税收政策赋能
科技创新是新质生产力的核心驱动力。“十四五”期间，税收政策围绕“支持创新、助力制造”精准发力，为新质生产力培育提供“税支撑”。
增值税加计抵减定向发力。对生产销售先进工业母机产品的企业，允许加计抵减15%的增值税税额；允许先进制造业企业按照当期可抵扣进项税额加计5%抵减应纳增值税税额。对符合条件的民用航空发动机和民用飞机给予增值税、房产税和城镇土地使用税税收优惠政策，推动高端装备制造业发展。
研发费用加计扣除“扩围提标”。为激励企业加大研发投入，我国将制造业企业的研发费用税前加计扣除从之前的75%提升到100%，2023年将享受这个优惠政策的范围从科技型中小企业、制造业企业扩展到所有企业。对企业出资给非营利性科学技术研究开发机构、高等学校和政府性自然科学基金用于基础研究的支出，可以按100%在税前加计扣除。对集成电路企业和工业母机企业的研发费用，按120%加计扣除。
设备更新与技术升级获支持。为促进企业设备更新和技术升级，对企业新购进的设备、器具，单位价值不超过500万元的，允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除；对符合条件的集成电路生产企业和先进封装测试企业等，进口国内不能生产或性能不能满足需要的生产性原料、消耗品等，免征进口关税；对科学研究机构、技术开发机构、学校等进口国内不能生产或性能不能满足需求的科学研究、科技开发和教学用品，免征进口关税和进口环节增值税、消费税；对出版物进口单位为科研院所、学校等进口用于科研、教学的图书、资料等，免征进口环节增值税。
“十四五”税改与税收政策调整，既是对国家治理要求的主动回应，也是对市场期待的积极反馈。未来，需要在巩固改革成果基础上，进一步完善税收法律体系、优化政策实施机制、提升数字化治理能力，让税收在国家治理中发挥更重要的基础性、支柱性、保障性作用，为高质量发展持续注入“税动力”。
规范税收执法行为，维护公平税收秩序
公平是税收的生命线。“十四五”期间，我国通过统一执法标准、精准分类监管、从严队伍建设，构建起规范有序的税收执法体系，为全国统一大市场建设减少制度性障碍。
统一税收执法行为。2021年，税务总局要求推进区域内统一税务行政处罚裁量基准，规范税务行政处罚工作；为避免出现税收洼地，阻碍全国统一大市场建设，通过《税务人员税收业务违法行为处分规定》禁止税务人员变相执行税收法规，禁止配合地方政府违规招商引资；《互联网平台企业涉税信息报送规定》要求互联网平台企业向税务机关报送平台内经营者和从业人员涉税信息，以营造公平统一的税收环境。
实施精准科学执法。《国务院办公厅关于进一步深化税收征管改革的意见》要求税务机关对纳税人“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”；《欠税公告办法》要求税务机关按月在行政执法信息公示平台公告纳税人的欠税情况；《重大税收违法失信主体信息公布管理办法》要求税务机关向社会公布重大税收违法失信主体，并将信息通报相关部门实施监管和联合惩戒；《税务稽查案件办理程序规定》规定，对于涉嫌犯罪的税收违法行为，依法移送公安机关。
队伍建设坚持“从严治税”。为持续推进全面从严治税，促进税务干部依法履职，《税务人员税收业务违法行为处分规定》明确了税收违法违纪行为的处分对象、行为设定、处分种类和幅度，有利于更好地维护税收征管秩序。
推动征管模式转型，迈入“以数治税”新阶段
“十四五”是我国税收征管从“以票管税”向“以数治税”跨越的关键时期。通过数字化赋能，监管部门构建起“数据驱动、智慧协同”的现代化征管体系，大幅提升税收治理效能。
电子发票实现全覆盖应用。2021年3月，《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出实现从“以票管税”向“以数治税”转变的目标，要求加快推进智慧税务建设，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通。2021年12月1日，广东省、上海市和内蒙古自治区率先试点推广全面数字化电子发票。2023年《中华人民共和国发票管理办法》赋予电子发票与纸质发票同等法律效力，2024年12月，税务机关建设全国统一的电子发票服务平台，提供免费的数电发票开票、用票服务。铁路、航空运输、机动车销售、二手车销售都实现发票电子化。
数据共享打破“信息孤岛”。税务总局依次与海关总署、国家医疗保障局、国家统计局等签订合作备忘录，建立常态化数据共享机制。税收征收管理法（修订征求意见稿）有计划地用现代化信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。拟从法律层面确立社会各单位协助税务机关的法定义务，打破“信息孤岛”，为大数据治税提供法律保障。
（作者单位：北京理工大学法学院）
|
