姚东旻
2024年中央经济工作会议明确提出了明年经济工作的发展目标和重点任务，为推动经济高质量发展指明了方向。本次会议强调要“实施更加积极的财政政策”“提高财政赤字率”与打好政策“组合拳”，这一系列举措体现了财政政策理念的转变，将促进宏观政策更加积极有为。
更加积极的财政政策准确回应总需求不足的突出矛盾
本次会议指出，“当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。”实施更加积极的财政政策是对总需求不足的准确回应，是促进供需平衡、提振市场信心的有力手段。一方面，财政政策兼具涉及面广、时滞短、针对性强等特征，能够解决市场主体短期遇到的“启动”问题。通过中央和地方各级财政部门的协调与执行，财政政策可灵活精准调动资源，从现金流、信贷支持、劳动力技能等多维度为市场主体提供帮助，“立竿见影”地引导居民和企业行为，通过扩大政府支出等手段作用于实体经济，直接拉动社会总需求。另一方面，更加积极的财政政策在增强各方面信心和引导经济方向方面可发挥重要作用。财政的职能定位已经超越单一的经济范畴，涵盖经济、社会、政治、文化等各个层次，全面牵引政府与企业、国家与社会、中央与地方等多方利益。财政政策通过确定性支出，传递政府应对经济不确定性的信心，发挥“定盘星”“稳定器”的重要作用，为增强市场信心、激发总需求提供了重要支撑。同时，政府通过合理使用赤字空间与债务工具，可以将金融系统内部的流动性导出，将私人储蓄引导到公共项目上，形成实际的工程量、就业量，最终创造有效需求。
更加积极的财政政策是对我国财政空间的正确认识
本次会议强调“提高财政赤字率”“增加发行超长期特别国债”“增加地方政府专项债券发行使用”。这说明我国财政仍有较大扩张空间，可用于“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。
第一，我国政府债务率尚处于较低水平。根据国际货币基金组织（IMF）的数据，2023年末，二十国集团（G20）国家平均政府负债率为118.2%，七国集团（G7）国家平均政府负债率为123.4%。其中，日本249.7%、美国118.7%、英国100%、印度83%、德国62.7%，而我国政府负债率为67.5%，处于较低水平。更重要的是，各国赤字率水平并不能简单横向比较，赤字率并非仅仅反映了财政收支的静态情况，更多体现了各国发展阶段以及其背后的政治经济学特征。因此，目前所谓国际通行的债务率和赤字率“红线”指标并无可靠的经济原理和逻辑作为依据，而是为加强政治约束而存在。
第二，财政更加注重功能性本质。政府应该关注财政收支对经济的实际影响，具体而言就是能否在保持物价稳定的同时提高均衡产出与实现充分就业。由于经济周期并不以自然年度或预算年度为度量基础，故财政预算的编制也不应仅仅局限于短期的年度预算平衡，而是要与中长期的财政规划及宏观经济目标相结合，通过实现财政收支的动态平衡更好地发挥财政功能。因此，以更加积极的财政政策扩大国内需求和服务高质量发展，需要破除传统财政政策的思维定式，推动从短期平衡型财政向中长期功能型财政转变，以此加大财政政策的跨周期和逆周期调节作用。
第三，我国特有的财政金融体制使得我国政府的举债空间远远大于欧美国家。国有金融企业占据金融市场的核心位置，并由财政部门履行对国有金融资本出资人职责，这是我国金融体系的最大特征。当前我国政府债券的主要认购、持有人是国有商业银行，此种设计可以确保不发生政府债券募集失败的情况。同时，通过国有金融企业以及中央银行的一级交易商制度也可以基本实现对金融市场流动性的控制和预期引导，使得大量政府债券发行不会造成短期流动性紧张，更不会引发政府债务偿付困难，这样的特殊机制，使得我国能更好地发挥政府债券的“时空转换”功能，最大程度地为经济恢复创造财政空间。
第四，政府债务增加引发通货膨胀的风险较低。目前总需求不足是我国经济运行面临的突出矛盾，本次会议也强调，“必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环”“全方位扩大国内需求”，如果社会总供求在一个比较高的水平和质量上取得平衡，在短期内通过政府债务资金换取的财政增量空间就不会引发恶性通货膨胀。并且，在高度国有化的金融体系下，政府可以通过调节金融市场控制政府债务资金溢出实体经济的速度，从而防止恶性通货膨胀的发生。
如何以更加积极的财政政策全方位扩大国内需求
针对当前经济运行面临的总需求不足问题，可以从利用好可提升的赤字空间，加强财政政策和货币政策的协调配合，优化财政支出结构等方面，不断增强财政政策的前瞻性、针对性与有效性，推动经济持续回升向好。
第一，利用好可提升的赤字空间。本次会议强调“增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。具体而言，地方政府可以通过债务置换，将短期、高成本债务转换为长期、低成本债务，同时，允许延长债务期限，减轻短期内的偿债压力，腾出更多财力保民生、促发展。但在资金使用过程中，需要加快专项债发行使用和项目建设进度，推动形成更多实物工作量，促进更高质量的充分就业。
第二，加强财政政策和货币政策的协调配合。本次会议指出要“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合”，特别强调要“加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资”，这体现了财政货币政策协调配合对于提高宏观调控政策效能的重要意义。具体而言，一方面，央行需要适时降准降息，保持流动性充裕，通过适度的流动性管理支持财政政策的实施。在国债发行期间，央行需要通过公开市场操作等工具合理释放流动性，以缓解因国债吸收资金导致的市场资金面紧张；需审慎确定流动性投放的时机，既要避免与国债发行直接冲突，防止资金成本过低影响国债吸引力，又要确保流动性供给的及时性，以维持金融市场稳定和利率平稳。另一方面，政府应积极利用债务空间，引导社会资金投资预期，将适度宽松的货币政策释放的流动性引入实体经济，以公共投资的形式创造新的总需求，特别是通过财政贴息、政府性融资担保体系增信等财政性信贷方式，加大对中小微企业的支持力度。
第三，优化财政支出结构，促进经济社会高质量发展。本次会议强调要“优化财政支出结构，提高资金使用效益”，既要发力解决当下存在的困难和问题，也要解决经济中长期发展中的重大问题，强化打基础、利长远、可持续、稳中有进。一方面，财政政策要“更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层‘三保’底线”，并加大对重点群体的支持保障力度，如“推动中低收入群体增收减负”“促进重点群体就业”“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”等，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。另一方面，要补齐财政支出短板，持续加强对基础研究和关键核心技术攻关等科技创新活动的支持力度，加快实现“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”，夯实经济长期稳定发展的基础。
（作者系中央财经大学中国财政发展协同创新中心副主任、教授）
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