裴育 杨睿
财政部印发的《行政事业单位内部控制评价办法》（以下简称《办法》）将自2026年1月1日起施行。在全面实施财会监督、深化预算绩效改革的大背景下，《办法》以系统思维重构内控评价机制，构建起“单位自评—部门复核—财政监督—结果应用”闭环管理体系，旨在实现内控建设从“纸面合规”向“运行有效”的根本性转变。《办法》的出台，标志着我国行政事业单位内部控制管理进入一个新阶段，这不仅是推动单位治理能力提升的关键举措，更是财政治理体系现代化的重要一步。
政策背景：从制度建立到效能提升的治理升级
党的十八大以来，党中央高度重视财政资金安全与权力运行规范。
2012年，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为行政事业单位开展内部控制建设提供了基本框架和具体指导。2015年，出台《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，推动内部控制从经济活动扩展到业务活动和权力运行，实现“全面覆盖”。此外，自2017年起连续9年组织各级行政事业单位编报内控报告，初步形成常态化工作机制。2023年，中办、国办印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，明确提出“结合自身实际建立权责清晰、约束有力的内部财会监督机制和内部控制体系”。2024年，新修订的《中华人民共和国会计法》更是首次将“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度，并将其纳入本单位内部控制制度”写入法律条文，为内控建设提供了坚实的法治保障。
在此基础上，财政部历时近两年调研论证、试点验证，最终出台《办法》，其核心目标正是破解“重建设轻运行、重形式轻实效”的顽疾，推动内控体系实现从“建起来”到“转起来”再到“强起来”的跃迁。
现实成效与深层挑战：内控评价为何亟待转型
近年来，各级行政事业单位在内控建设方面取得积极进展。大多数单位已建立议事决策机制、预算收支流程、政府采购程序等基本制度框架。部分重点领域，如高校科研经费、公立医院采购管理等探索出特色做法。通过年度内控报告填报，单位对自身风险点的认知逐步清晰，管理层的内控意识明显增强。
但与此同时，现有评价机制的局限性日益凸显，主要体现在四个方面：
一是评价结果“雷声大雨点小”，与管理脱节。部分单位将内控评价视为一项“迎检任务”，追求高分而非实效。评价完成后，整改措施往往停留在“制定文件”“开会传达”层面，未能真正嵌入业务流程。评价结果很少与预算安排、绩效考核、干部任用挂钩，导致“干好干坏一个样”，激励约束机制缺失。
二是业财融合不足，评价难以穿透业务本质。财务部门主导的内控评价常常局限于会计核算、报销审批等财务环节，对单位核心职能活动（如教育机构的教学管理、医疗机构的诊疗服务）关注不够。这种“就财务评内控”的模式，容易造成评价结论与实际运行情况脱节，既无法揭示真正的风险隐患，也难以为管理层提供决策支持。
三是指标体系碎片化，整体性体现不充分。部分地区和单位简单套用项目评价或审计检查模板，或将多个业务模块评分机械加总作为整体评价结果，忽视了组织层面权力配置、决策机制、文化建设等关键要素。这种“拼盘式”评价割裂了内控系统的有机联系，难以反映单位治理整体水平。
四是监督链条断裂，缺乏闭环管理机制。部分内控报告多为单向报送，缺乏上级复核、财政抽查和结果反馈机制。单位“自说自话”，主管部门“走过场审阅”，财政部门“汇总归档了事”，整个过程缺乏实质性互动与压力传导，导致问题发现后得不到有效整改，形同虚设。
上述问题表明，仅靠零散的技术调整已不足以解决问题，必须进行结构性变革——从单一的“评价行为”升级为贯穿全过程的“治理工具”。
范式跃迁：构建“三位一体”的新型内控评价体系
面对既有困境，《办法》没有选择修修补补，而是以系统集成的理念，推动内控评价实现三大转变：从“被动迎检”向“主动治理”转变，从“技术打分”向“价值判断”转变，从“静态描述”向“动态优化”转变。
这一转型的核心路径，是构建“单位—部门—财政”三级联动、权责清晰、环环相扣的三位一体评价体系。
——单位层面：强化主体责任，夯实自评基础。《办法》明确各单位是内控评价的责任主体，单位负责人对评价报告的真实性、完整性负总责。这从根本上扭转了“财务做、领导签、出了事没人担”的责任模糊局面。
在操作上，《办法》规定由内部审计部门或独立岗位组织实施评价，且必须与内控建设牵头部门分离，确保评价的独立性和客观性。评价内容涵盖组织层面（如议事规则、权力制衡）、业务层面（如预算、收支、资产、合同等六大经济活动）和内部监督三大维度，全面覆盖权力运行的关键节点。
尤为值得关注的是，评价方法不再局限于查阅台账、访谈人员，而是鼓励采用穿行测试、重新执行、实地查验等更具验证性的手段，力求“看到真实流程、听到一线声音、查到实际证据”。
——部门层面：突出统筹复核，防止“自我美颜”。针对单位自评可能存在的“报喜不报忧”现象，《办法》设立了主管部门复核机制。各部门需对所属单位提交的自评报告进行审核，发现评分偏差的有权予以调整，并出具书面复核意见。
这一设计打破了传统的“下级报、上级收”模式，建立起上下级之间监督对话机制。复核不仅是分数修正，更是管理沟通过程——上级可以通过反馈问题、设定整改时限等方式，倒逼基层单位正视短板、真抓实改。
同时，有下属单位的部门还需开展“部门整体评价”，不仅要评估本级情况，更要考察对下属单位的指导监督是否到位，从而推动管理部门从“事务审批者”向“体系建设者”角色转变。
——财政层面：实施抽样监督，筑牢最后一道防线。《办法》赋予财政部门每年抽取一定比例同级政府部门开展监督的职责，并可委托第三方协助。监督方式包括资料审查、现场核查等，若发现评价结果与实际情况不符，可要求说明并调整结果。
这种“飞行检查”式监督机制，形成强有力的外部威慑。它不仅检验单位和部门评价质量，也反向督促主管部门认真履职，避免复核流于形式。
更重要的是，财政监督不再是“秋后算账”，而是被纳入年度常态化工作，成为推动内控质量持续提升的重要抓手。
制度创新：五大支柱支撑“实质有效”目标落地
如果说三级架构解决了“谁来评”的问题，那么《办法》还通过一系列制度设计回答了“怎么评”“如何用”的关键命题，构建起支撑“实质有效”目标的五大支柱。
支柱一：坚持“全面+重点”原则，兼顾广度与深度。《办法》确立了五大基本原则，其中“全面性”与“重要性”并重尤为关键。一方面要求评价覆盖所有经济活动和权力运行环节，防止盲区；另一方面强调聚焦权力集中、资金密集、资源富集领域，如重大项目审批、专项资金分配、大宗物资采购等，确保有限资源投向最关键的风险点。这一平衡策略既避免了“眉毛胡子一把抓”导致负担过重，又防止了“避重就轻”的选择性评价，体现了精准治理思想。
支柱二：推行“基本指标+自主补充”模式，增强灵活性与适用性。为解决“一刀切”带来的水土不服问题，《办法》采取“统分结合”的指标设置机制：财政部每年发布基本指标体系，各部门在此基础上细化本系统指标，各单位还可根据职能特点补充个性化指标。例如，教育部门可增加“科研经费使用合规率”“学生资助发放及时性”等特色指标；卫健系统可设置“药品耗材采购透明度”“医保基金使用规范性”等专项评价项。这种“共性打底、个性添彩”的设计，使评价更具针对性和实用性。
支柱三：建立“定性+定量”双轨评价机制，提升结果科学性。评价结果划分为“优、良、中、差”四个档次，90分以上为优，60分以下为差。评分依据不仅看制度文本是否存在，更注重实际执行效果。特别是在评价年度内被认定存在违法违纪行为的单位，评价结果不得高于“中”档。这一“一票降档”机制极大增强了制度刚性，释放出“宁可低分也要真实”的强烈信号。
支柱四：打通“评价—整改—应用”闭环，强化结果运用。《办法》专设第五章“评价结果应用”，明确要求建立问题整改台账，限时销号；将评价结果作为完善制度、改进预算管理、绩效管理的依据；作为年度考核、监督问责、干部选拔任用的参考；鼓励内部公开，接受职工监督；与巡视巡察、纪检监察、审计监督等贯通协同，形成监督合力。这些规定使内控评价不再是“一次性作业”，而是持续改进的起点。
支柱五：鼓励运用信息化与专业化手段，提升工作效率。《办法》鼓励运用信息化手段开展评价，未来将升级内控报告系统，自2026年起将评价报告纳入统一填报平台，实现数据共享、自动比对、智能预警。同时允许必要时引入外部专家参与，弥补基层专业力量不足的问题。这既有助于减轻基层负担，也为提升评价专业性提供技术支撑。
深远意义：迈向现代单位治理的新起点
《办法》的施行，绝非一项技术规程的更新，而是我国行政事业单位治理现代化进程中的重要里程碑。其深远意义体现在三个层面：
一是推动财会监督走深走实。内控是财会监督的基础防线。《办法》通过制度化、标准化、常态化的评价机制，使财会监督从“事后纠偏”前移到“事前防控”和“事中监控”，真正实现关口前移、防患未然。
二是促进预算绩效与内控深度融合。有效的内控是预算绩效管理的前提，只有流程规范、数据真实、责任明确，绩效评价才有可信基础。《办法》与零基预算、成本绩效分析等改革形成协同效应，共同服务于财政资源高效配置的目标。
三是重塑单位治理文化。当内控评价成为管理层决策的重要依据，当每一位员工意识到自己的行为受到制度约束和监督，一种“人人讲合规、事事有控制”的治理文化便悄然生根。这才是制度最持久的生命力所在。
（作者裴育系南京审计大学副校长，杨睿系南京审计大学国家审计学院审计专业研究生）
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