闫坤 张晓珉
近日召开的2024年中央经济工作会议分析研究了2025年经济工作，提出要“实施更加积极有为的宏观政策”，强调要“实施更加积极的财政政策”。两个“更加”彰显了我国财政政策调控的力度和决心。展望2025年，财政政策将在拉动经济总需求、改善金融市场预期、提升地方政府发展的积极性、优化中央和地方债务结构等不同方面发挥多重积极作用。
财政政策更加积极是扩大我国有效需求的必要之举，并为中长期改革提供良好的宏观经济环境
9月26日召开的中央政治局会议部署了一揽子增量政策，对改善经济形势起到了显著效果，有必要针对我国有效需求不足的问题，继续实施更加积极的财政政策。
财政政策更加积极不仅符合当前经济形势，并有坚实的理论支撑。一是按照经典的凯恩斯分析框架，提振公共部门支出是为了发挥财政政策的乘数效应，拉动投资和消费，推动实体经济回升。譬如“两重”“两新”等政策实施后，10月份消费增速、制造业投资增速、基建投资增速均出现回升迹象，制造业采购经理指数（PMI）自9月份以来重返景气区间。二是根据价格水平决定的财政理论，物价并非由货币政策完全决定，财政政策对价格水平决定也发挥着重要作用。当前全国工业生产者出厂价格指数（PPI）已连续26个月为负，全国居民消费价格指数（CPI）连续21个月在0左右徘徊，GDP平减指数连续6个季度为负。物价走低是需求不足下的供求不平衡的结果，财政发力补足需求，有助于提振通胀至合理水平。三是财政逆周期政策与改革政策并不矛盾。凯恩斯曾在1933年发表的《致罗斯福总统的公开信》中指出，应以复苏成功提高政策信誉，为政府实现中长期改革创造更好的宏观经济条件。
针对消费不足、房地产下行等经济发展“症结”，财政政策能够与提振扩大内需政策、稳住楼市政策相结合，实现力度更强和施策更准。一是提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用，为各项政策工具提供财力支撑，确保财政政策更加给力。二是在扩大内需方面，实施提振消费专项行动，提高社会保障力度，加力扩围实施“两新”政策，更大力度支持“两重”项目。三是在稳楼市方面，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力，用好土地储备专项债，完善专项债收购存量商品房作为保障性住房的落地机制，改善房地产企业现金流和居民楼市预期，持续发力推动房地产市场止跌回稳。
强化财政政策与货币政策协同配合，打破制约社会融资的需求约束，改善金融市场预期
金融数据显示，当前制约我国社会融资增长的因素不是供给约束，而是需求约束。从社会融资来看，2024年2月以来，社会融资新增规模和新增人民币贷款累计同比增速均持续为负，显示融资需求不足。从货币数据来看，狭义货币（M1）同比增速与广义货币（M2）同比增速的差额处于历史高位，表明出现货币贮藏现象，实体经济对货币的即期需求较弱。正是在信贷需求疲软、资金普遍欠配的背景下，金融机构涌入国债市场，导致了我国国债收益率剧烈下行。
财政货币政策协同配合可以有效推动社会融资需求扩张并改善金融市场预期。政府债券是财政货币协同配合的重要结合点，货币政策为政府债券发行提供良好的货币金融环境，政府债券则吸纳金融体系流动性，最终投入实体经济。从社会融资结构来看，今年以来，政府债券累计值占社会融资比重呈逐月抬升态势，前11个月比重达32.4%，创下历年来最高值，成为贷款之外的第二大融资部门，印证了政府债券加力发行对社会融资形成的直接贡献。此外，政府债券发行还能够发挥牵引作用，拉动实体经济融资需求，对拉动贷款等社会融资形成间接贡献。从金融市场来看，财政政策更加积极，一方面可以改善经济基本面，引导金融机构预期；另一方面通过加大政府债券供给，能够改善债券市场供求格局，推动国债收益率曲线更加合理健康，并为央行提供二级市场买卖国债的基础，多维度实现财政政策与货币政策的协同配合。
增强地方财力，加快落实一揽子隐性债务化解政策，提升地方政府发展积极性
当前，地方政府面临较为突出的财政收支压力，在地方财力有限的背景下，地方隐性债务化解的难度加大，部分地方反映财政资源有限，制约了地方政府发挥稳增长作用。
我国财政政策多措并举，增强地方财力，提升地方发展的积极性。一是短期内提升地方政府明年的可用财力，并优化财政支出结构。包括提高各类政府债券的发行规模、发行节奏和使用效率，合理扩大地方政府专项债券支持范围，完善财政转移支付体系，增加一般性转移支付，规范专项转移，让财政资金直达基层；提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。二是中长期来看，发挥经济体制改革的牵引作用，统筹推进财税体制改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加地方自主财力。三是继续落实好一揽子、综合性、靶向准的隐性债务化解政策。2025年将有2.8万亿元地方政府专项债用于置换各类隐性债务，极大减轻地方化债压力和利息支出，以及部分解决中小企业款项拖欠问题，畅通上下游经济循环，助力地方政府将有限的财政资源用于增量财政支出，实现“轻装上阵”。
用好中央财政赤字是财政政策的重要着力点，并有助于优化中央和地方债务结构
无论是从我国自身的债务结构，还是从国际经验来看，我国中央财政均有较为明显的发力空间。从我国的债务结构来看，根据中国社会科学院国家金融与发展实验室提供的数据，截至2024年三季度末，我国实体经济部门杠杆率为298.1%。其中，非金融企业部门杠杆率最高，为174.6%；居民部门杠杆率为63.2%，已经逐步接近日本的水平，距离美国的水平也不到10个百分点；地方政府杠杆率为34.5%，但这仅代表法定债务。而我国中央政府杠杆率仅为25.8%，举债空间较大。从国际经验来看，根据国际货币基金组织数据，2023年末，七国集团（G7）中的美国、日本、德国、英国、法国、意大利、加拿大的中央政府债务占GDP比重分别为112%、206%、45%、100%、92%、132%、50%，均明显高于中国中央政府杠杆率水平。
用好中央政府举债空间，有助于优化中央和地方政府债务结构。我国目前存在较为明显的央地债务格局倒置现象。中国债券市场发展起源于国债，但地方政府债规模却“后来居上”。从其他国家的情况来看，无论是联邦制政府还是单一制政府，中央政府债务规模均高于地方政府债务规模，且单一制国家中央财政规模占比通常高于联邦制国家。
用好用足国债、发挥财政政策的逆周期调节作用，在多个方面适应我国国情和发展要求。一是节约利息成本。国债发行成本低于地方政府债券等各类债券，并具备更好的二级市场交易流动性。在政府债务格局中，以低成本国债替代高成本各类债券，减轻了财政的利息支付成本。二是将国债资金转移支付地方，提高了地方财政的统筹空间。当前部分地方缺乏可投项目，部分专项债面临落地进度较慢问题，以国债资金补充地方财源，能够增强地方财政在逆周期调节中的统筹灵活度。三是提升中央政策的落实质效。将国债资金用于服务全国统一协调规划，有利于保证中央政府方针、政策的有效贯彻落实，并增强跨区域协同。同时，以充足中央财力为保障，适当减少地方对中央重大项目的配套融资要求，为地方财政减轻压力。
（作者单位：中国社会科学院财税研究中心；中国社会科学院大学应用经济学院）
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