2024年末，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》），提出在10个省份以及雄安新区下放项目审核权限，省级政府审核批准本地区项目清单。北京、上海、浙江等地成为首批专项债券项目“自审自发”试点地区。
专项债“自审自发”这一创新举措聚焦专项债券项目审核和发行环节，部分符合条件的省份可自行组织审核和发行专项债券，无须再上报国家发改委和财政部审批，旨在通过下放审核权，进一步优化专项债管理机制，提高专项债发行和使用效率，全力支持地方经济发展。
地方政府迎来五方面机遇
提高发行效率。通过下放专项债券项目审核权至省级，显著缩短了项目申报和审核周期，提高了债券发行的效率。专项债“自审自发”后地方政府能够更有效地配置资源，简化审核程序，缩短审批周期。这有助于加快项目落地速度，减少“资金等项目”现象，提高资金使用效率。
精准匹配发展需求。地方政府对本地区的经济社会发展实际需求及专项债券项目储备情况有更深入的了解，审核权下放后，地方政府能够基于本地实际情况，更精准高效地筛选出更符合地方发展需求的项目，加速地方特色项目落地，增强经济发展动能。这有助于确保专项债资金投向地方经济发展最为关键的领域，避免资金错配，提高资金使用效益。
推动完善债务管理机制。专项债“自审自发”试点下放审核权，增强了地方政府的自主权和灵活性，有助于进一步推动地方优化权责统一且清晰的地方债务管理体系。促进省级政府进一步明确项目审核、资金使用、债务偿还等环节的职责，有利于提高地方债务管理的效率，增强规范性。
促进债务结构优化。专项债“自审自发”试点背景下，地方政府在专项债发行中获得了更大的自主权。一是地方政府可根据项目风险等级、市场供需状况及财政承受能力，自主调整债券发行利率，确保发行利率在可负担范围内，将融资成本控制在合理区间，避免因利率过高导致财政负担过重。二是地方政府可依据项目周期、预期收益实现周期以及财政付息压力，调整债券期限结构，减轻短期偿债的资金压力，均衡财政付息支出时间，避免短期内集中付息对财政资金造成冲击，从整体上推动债务结构朝着更加合理、优化的方向发展。
强化地方自主统筹。专项债“自审自发”机制赋予地方政府更高的自主权，推动地方在资金、项目与区域发展上实现统筹优化。在资金上，地方可依据发展需求、项目规划与财政状况，自主安排发债规模、时间和资金投向，整合资金，提高使用效率，优化配置。在项目上，地方能根据实际情况筛选或者整合项目，避免重复建设和资源浪费，确保项目顺利实施与债务偿还。在区域发展上，地方可依据区域发展战略，统筹不同地区项目建设，促进区域协调发展。
多重挑战亟须应对
专项债券项目具有回报周期长、收益不确定的特性，收益预期达成难度较大。在专项债“自审自发”试点过程中，市县政府为追求经济增长目标，可能在财政还本付息压力累积的情况下持续新增专项债，迫使地方财政动用一般公共预算收入进行兜底补偿。市县政府这种依赖省级财政统筹偿债机制的行为，可能削弱基层政府在项目规划、实施管控及收益保障等环节的履职效能，更易形成“风险依赖”的负向激励，对区域债务可持续性构成潜在威胁。
《意见》明确省级政府承担专项债兜底责任，要警惕市县转嫁风险。在项目审核权下放的背景下，若存在收益评估失真、偿债能力误判或违规操作等情况，将直接导致低质量项目风险与问责压力向省级财政传导，且这种传导具有一定的叠加效应，省级财政或面临系统性风险敞口扩大的问题。
此外，项目筛选环节面临数量与质量的双重压力。一是项目储备压力增加。专项债“自审自发”试点要求地方加快项目储备和申报，但市县层面存在“重申报轻储备”倾向，导致项目库建设质量参差不齐。二是项目评估难度加大。“自审自发”试点对省级部门的专业能力和技术水平提出了更高要求，而省级层面技术评估能力短期内恐无法满足快速增长的审核需求，如果评估不准确，将影响项目进度和效益。三是项目管理要求提高。“自审自发”试点对地方落实项目全生命周期管理提出了更高要求，在项目的跟踪监测和绩效评价方面颇具挑战性。
五举措发力精准施策
建立兼具共性与个性的指标体系。在专项债“自审自发”试点中，审核权下放至省级，省级政府部门可推动构建兼具共性与个性的指标体系，以精准匹配地区特色发展需求。共性指标方面，可涵盖项目可行性、资金使用效益、偿债能力等基础维度，确保项目具备基本的可行性和收益性。个性指标方面，可根据地方重大发展战略、项目类型和特色产业等，协同完善专项债券项目事前审核特色指标库，匹配地区特色发展需求。一是在指标体系中增加战略契合度、区域协同性、产业带动性等维度，确保项目与地方发展高度契合，促进区域协调和产业升级。二是根据项目类型，建立差异化指标体系。针对民生类项目，重点评估其公益性和社会效益，确保项目对民生改善的贡献度；对于投向新兴产业的项目，突出创新性、成长性和潜在收益，培育壮大新兴产业。三是结合地方特色产业，突出产业创新性、项目收益性和风险性指标，提升项目质量和资金使用效益。四是建立动态调整与反馈机制，根据地方发展战略调整、产业发展变化以及项目实施情况，及时优化指标体系，确保其适应性与精准性，推动专项债资金更好地服务于地方经济高质量发展。
强化整体财政可持续性风险预警与统筹。一是强化省级风险预警与统筹工作，构建覆盖全省的财政风险监测平台，整合资源并运用大数据技术、智能分析系统，实时收集、汇总各市县专项债券项目的关键数据，如项目资金流向、偿债进度、资产负债情况等，并通过构建风险评估模型，精准量化风险等级，及时发出预警信号。二是设立省级风险准备金，可通过合理调整财政预算结构、从专项债券项目收益中适度提取等方式筹集资金，确保规模充足，专项用于应对突发偿债危机，确保财政资金链稳定。
提高项目审核效率。一是加强部门协同，强化业务培训，省级发改、财政等部门要加强协作，建立有效的沟通协调机制，共同做好项目筛选和审核工作。实现信息共享，避免重复审核和信息不对称，提高工作效率。应组织市县相关部门、项目单位等开展专项债政策解读和业务培训，注重典型案例引导，提高相关人员的业务水平和申报质量。二是积极推动AI辅助审核，利用人工智能的高效数据处理能力，快速分析项目资料，比对同类项目、历史数据和行业标准，辅助审核人员高效准确判断项目风险，提升审核质量与效率。
优化项目联审模式。在专项债券项目联审环节，发改与财政部门应秉持促发展与防风险并重的原则。在项目联审的具体指标设定上，合理设置两部门牵头指标的比例，确保双方在决策过程中有充分的话语权。建立常态化沟通协调机制，定期召开联审会议，共同研讨项目方案，在促进地方经济可持续发展的同时，有效防控地方政府债务风险，实现经济发展与财政稳定的良性互动。
建立协同监管机制。财政部与国家发改委应对地方专项债进行联合监管检查。对于因项目本身产生的问题，如项目规划不合理、技术方案不可行等，由发改部门牵头整改，制定针对性整改方案并监督落实；对于因债券资金使用存在的问题，如资金挪用、超范围使用等，由财政部门牵头整改，依法依规追回违规资金并追究相关责任，确保专项债券项目监管严密、权责匹配。
（作者单位：浙江省新征程财税研究院）
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