高华声 叶家毓
在不久前召开的2025年陆家嘴论坛上，中国人民银行行长潘功胜宣布八项金融开放政策，标志着中国金融开放从侧重要素流动的“要素开放”迈向以规则、制度和基础设施建设为核心的“制度型开放”。这一转型旨在提升中国金融体系的国际竞争力、防范系统性风险、服务实体经济和跨境贸易，在全球经济变局中巩固中国金融的地位与影响力。
政策背景：全球变局下的中国金融开放战略考量
国际层面，全球经济金融格局正经历深刻调整，中国金融开放战略是对这一复杂背景的主动回应与积极布局。美元长期主导的国际货币体系暴露出其固有的脆弱性和潜在风险，地缘政治复杂化和部分国家金融制裁工具化的行为，使得全球对建立多元化、更具韧性的支付清算机制的需求日益迫切。关税战持续升级也迫使我国加速推动以人民币为核心的结算体系建设，以应对SWIFT框架下的美元霸权。央行公布的最新数据显示，2024年人民币跨境支付系统（CIPS）处理业务达到821.69万笔，金额高达175.49万亿元，同比大幅增长42.60%，这一显著增长不仅体现了人民币在国际贸易和投资中的影响力逐步提升，更折射出国际市场对非美元主导的金融基础设施的强劲需求。在此国际环境下，推进制度型开放，既是防范外部风险、维护自身金融安全的战略选择，也是中国参与全球金融治理、争取规则制定话语权的关键契机。
国内层面，中国经济正处于转型升级的关键时期，对金融服务的深度、广度和效率提出了更高的要求。例如，伴随全球产业链供应链的重构，离岸贸易蓬勃发展。2024年临港新片区离岸贸易规模约247.8亿美元，同比增长87.5%。离岸贸易“货物流、资金流、单据流”三流分离的业务特征，对传统金融服务模式构成了严峻挑战。这种结构性的供需矛盾，直接催生了在上海临港新片区开展离岸贸易金融服务综合改革试点等一系列政策创新。这些试点旨在通过制度设计和流程优化，解决真实性审核难题，提升跨境结算效率，服务国内国际双循环和经济高质量发展。
此次八项金融开放政策的出台，顺应全球金融格局调整与国内经济转型需求，旨在通过规则优化和基础设施建设，提升金融体系国际竞争力与风险防控能力，为中国经济高质量发展提供坚实支撑。
政策目标：从“要素开放”到“制度型开放”的范式升级
相较于既往以市场准入为主的“要素开放”，此次八项政策更加聚焦规则对接、基础设施建设和监管优化，体现“制度型开放”阶段性深度转型，具体表现为开放逻辑、开放层次和开放方式的显著变化。
首先，在开放逻辑上，此次政策实现了从单向“引进来”到更具活力的“双向开放”的转变。过去，金融开放注重吸引外资机构进入中国市场，如放宽股比限制。如今，通过设立银行间市场交易报告库等基础设施，不仅能够增强金融市场透明度和风险监测，吸引境外投资者，同时也为中国金融机构和企业“走出去”提供了与国际接轨的规则保障和数据支持。这种双向开放的格局，旨在提升中国金融市场的深度和国际竞争力。
其次，在开放层次上，本次政策从单纯的业务通道开放上升到更深层次的制度规则对接。相较于商品和要素自由流动，制度型开放强调规则、规制、管理以及标准等深层次对外开放，意图破解规则体系、监管范式与国际高标准间尚存落差的瓶颈。从准入前国民待遇加负面清单的全面落实，实现银行保险领域“非禁即入”，到监管流程的标准化、透明化，营造透明稳定可预期的政策环境，目前，我国在金融开放层次上已迈入新阶段。截至2025年4月，我国已陆续推出超过50条金融业自主开放措施，大幅放宽金融服务业外资市场准入限制，境外24家全球系统重要性银行均在华设立了机构，境外40家最大的保险公司已有近半数进入中国。通过规则对接与完善，中国金融市场将更好地融入全球体系。截至2024年末，工、农、中、建、交五大行继续位列全球系统重要性银行名单，中国金融机构全球影响力持续增强。
最后，在开放方式上，政策路径从“特区试点”发展为更具影响力的“制度输出”。上海临港新片区作为中国金融开放的先行区，其在离岸贸易领域首创的白名单管理制度已在粤港澳大湾区、海南自贸港等其他重点区域复制推广。作为制度创新的“试验田”，上海的成功经验不仅推动自身发展，更具备向全国范围乃至“一带一路”共建国家和地区输出中国金融治理方案的潜力，彰显了中国构建具有国际竞争力的金融制度体系，并积极参与全球规则制定的决心。
具体措施：核心举措的系统解读与战略意义
为实现金融开放范式升级，此次八项政策的核心举措围绕金融基础设施建设、跨境金融创新以及推进上海国际金融中心建设三大方面展开：在金融基础设施建设方面，设立银行间市场交易报告库和设立个人征信机构，夯实数据基础、提升风险防控能力；在跨境金融创新方面，重点优化升级自由贸易账户功能、在上海临港新片区开展离岸贸易金融服务综合改革试点、发展自贸离岸债，以及会同证监会研究推进人民币外汇期货交易，以促进跨境贸易投资便利化、优化风控工具以吸引外资贸易，增强人民币国际竞争力；在深化区域制度试验方面，通过在上海“先行先试”结构性货币政策工具创新和设立数字人民币国际运营中心，探索金融服务实体经济的新模式和数字金融的国际化发展。
在金融基础设施领域，此次政策宣布设立银行间市场交易报告库并推进个人征信机构建设，旨在夯实数据基础，提升信息透明度与风险监测能力，为宏观审慎管理和精准监管提供支撑，防范系统性金融风险。其中，银行间市场交易报告库的设立尤为关键。2008年金融危机暴露了场外衍生品交易因缺乏透明度形成“风险黑箱”，导致系统性风险积聚。自2009年G20匹兹堡峰会以来，全球金融监管体系迎来重大变革，要求所有场外衍生品交易需向交易报告库报告。2012年，国际清算银行（BIS）与国际证监会组织（IOSCO）将交易报告库纳入金融市场基础设施（FMI），最初聚焦衍生品，后逐步扩展至全市场交易。2024年中国银行间市场二级市场成交额达2617万亿元，鉴于其庞大的规模体量，设立交易报告库不仅有助于提升交易数据透明度，增强监管机构对市场风险的洞察力，还能与国际监管标准接轨，助力人民币金融市场国际化，为防范系统性风险奠定坚实基础。
在跨境金融领域，政策组合拳直指人民币国际化痛点。目前，人民币国际化面临定价权缺失和循环渠道不畅两大瓶颈。政策提出优化自由贸易账户、临港新片区金融改革试点和结构性货币政策工具创新，以提升跨境贸易投资自由化、便利化水平，推动人民币在离岸贸易结算中的使用，减少对美元依赖。相应地，央行计划筹备人民币外汇期货交易，完善外汇衍生品市场，以提升人民币汇率定价权。建立数字人民币国际运营中心，也踏出了技术优势转化为制度优势的重要一步。通过建立标准化的接口和跨境清算规则，数字人民币有望成为连接超过200个国家和地区的全球“数字纽带”。
在国际金融中心建设方面，此次八项政策落地几乎全部以上海为先行区域。此前，临港“离岸贸易白名单管理”在粤港澳大湾区的成功复制推广，验证了“制度供给—规则试验—全国推广”的有效逻辑。此次上海的政策实践延续并深化了这一模式，旨在通过制度创新构建“金融—贸易—监管”三元融合的新体系，推动金融治理向“数据流驱动”“差异化识别”和“规则出口”方向转型。通过基础设施和试点创新，匹配企业跨境贸易转型需求，标志着中国金融开放迈入“制度型竞争力”新阶段。上海的实践不仅能够服务于国内经济需求，还将积极探索全球金融治理规则，为其在支持新质生产力、推动人民币生态升级以及参与国际规则重构等方面奠定了坚实基础。
八项政策聚焦上海支点，以制度型开放为主线，通过完善金融基建、优化跨境服务、强化风控，提升国际竞争力并推动实体经济高质量发展。核心突破在于从“政策倾斜”转向“规则构建”，为中国金融深度参与全球治理奠定制度根基。
（作者高华声系复旦大学国际金融学院副院长；叶家毓系复旦大学国际金融学院助理研究员）
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