曹堂哲 洪丽
党的二十届三中全会对深化财税体制改革作出重大部署。其中，预算改革将在完善国有资本经营预算和绩效评价制度、深化零基预算改革等方面继续深入。在健全预算制度方面，财政部部长蓝佛安指出，收入上加强财政资源统筹，支出上深化零基预算改革，管理上更加突出绩效导向。
作为预算绩效管理的核心环节，预算绩效评价需要进一步夯实基础、突出重点、提质增效，将成本预算绩效分析融入重点绩效评价并形成新范式，从而更好地服务零基预算改革。
财政重点绩效评价的成效和短板
经过多年努力，我国财政重点绩效评价工作取得了显著成效，初步建立了中国特色的预算绩效评价体系，主要包括：创建多层次绩效评价模式；总结形成绩效评价工作规范；强化流程监控，确保绩效评价质量；完善能力建设和支撑体系；绩效评价结果运用和公开力度不断加大等。预算绩效评价嵌入“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系取得实质性成效，有效服务于预算管理和政府治理。
与预算绩效管理提质增效的要求和国家治理体系和治理能力现代化的总体目标相比，目前重点绩效评价工作仍存在一些短板。比如，一些评价的深度、广度不够，结果运用不够充分；采取合规审查和达标考核为主的评价方式，经过几轮“应考、学习”后，一些地区评价打分持续在85分上下浮动，结果运用空间收窄；成本效益分析不够深入，存在“成本打开不够充分、流程分析不够深入、效益评价主观性较强”等问题。为了补齐重点绩效评价的短板，更好服务零基预算改革，亟须建立成本预算绩效分析与重点绩效评价融合新范式，实现重点绩效评价“功能分析找基线、打开成本看业务、优化业务促管理、提升管理助发展”的良性循环。
成本效益分析的政策要求与实践模式
近年来，强调成本效益是我国预算绩效管理的基本政策取向。2018年9月，中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“强调成本效益”；2021年3月，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估”；2021年8月，财政部印发的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》将成本指标作为一级指标；2023年10月，财政部印发的《预算评审管理暂行办法》要求“运用成本效益分析等方法开展经济性评审”。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“深化零基预算”“强化事前功能评估”等。所谓事前功能评估，即在项目立项前分析和确定产品、服务、工程、投资的合理功能、明确绩效目标、梳理工艺流程、进行功能拆解与成本核算，比较投入产出和成本效益、找准绩效基线，形成功能标准、服务标准、绩效标准、成本标准和支出标准的匹配对应关系，这是零基预算和成本预算绩效管理的重要方法，为开展重点绩效评价提供了事前对标的“坐标”。
在实践层面，近年来各部门、各单位、各地区都在进行成本效益分析与重点绩效评价的融合探索，主要分为以下两种模式：
一是单列模式，即将重点绩效评价与成本预算绩效分析作为两个独立的工作分开进行，形成两套独立的工作机制和方法体系。比如，2018年以来，北京市开展了“全成本预算绩效管理”探索，分行业、分领域、分层次精选项目开展成本预算绩效分析，与重点绩效评价工作并行不悖。这种模式有助于提高成本效益分析的专业性，为预算安排和政府决策提供更为详实的数据支撑。
二是融合模式，即统筹考虑重点绩效评价、预算评审和成本预算绩效分析，在重点绩效评价报告中融入专项“成本分析与评价”报告，结合预算评审等工作，形成公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准，支撑零基预算编制。在项目选择上，针对同一个项目，按照成本预算绩效分析和重点绩效评价的要求进行分析和评价，并开展融合分析。在分析和评价的要素上，合并共同点，突出和强化成本核算和成本效益分析，将决策和投入成本关联；将过程与业务流程结合；将产出效益和绩效分析整合。比如，上海市浦东新区等地在全面推进成本预算绩效管理的实践中，探索形成了成本预算绩效分析与重点绩效评价融合的报告。
除了上述两种模式，山东、云南、浙江、江苏、河北、海南、湖南等地都结合本地实际情况，对成本效益分析与重点绩效评价的融合进行了有益探索。
推动成本预算绩效分析与重点绩效评价融合 助力深化零基预算改革
实践证明，成本预算绩效分析恰好弥补了重点绩效评价成本虚化、评价打分与预算安排挂钩不充分等问题，建立成本预算绩效分析与重点绩效评价融合新范式不仅可行，并且有助于深化零基预算改革。
成本预算绩效分析和重点绩效评价具有以下“共同项”：
一是目标一致。二者的目标都是为了提升财政资金配置效率和使用效益，促进政府公共服务质量提升。二者在融合过程中需要关注同类项，如明确绩效目标、收集准确数据、建立科学合理的评价指标体系等。
二是内容互补。重点绩效评价主要关注决策、过程、产出和效果各分项的表现；成本预算绩效分析则更加注重成本核算、业务流程、绩效基线等，二者在评价内容上具有互补性。重点绩效评价关注结果与合规，成本预算绩效分析则更加关注投入产出比，以及服务标准、成本定额与支出标准的统一和实质性运用于预算管理。
三是方法互通。二者在评价方法上可以互相借鉴，通过定性和定量相结合的方式，提高评价的科学性和准确性。除常规方法外，成本预算绩效分析更加强调成本核算、效益计量和标杆管理等方法的运用。
四是应用升级。重点绩效评价较好地发挥了考评“指挥棒”“风向标”的作用，有助于进一步促进管理、优化政策。但在实践中，即使是一篇高质量的重点绩效评价报告也无法直接有效地回答“项目到底应该安排多少钱”“合适的功能标准和服务标准是什么”等问题，成本预算绩效分析引入成本核算、功能分析和绩效基线等方法则打通了上述绩效评价“最后一公里”。
从这一融合新范式的基本要素来看，二者的融合报告是绩效评价报告与成本预算绩效分析报告的有机结合，并形成了“评功能、定目标、核成本、评绩效、找基线、出标准、促管理”的基本逻辑。以上海市浦东新区为例，其报告融合的主要内容包括项目基本情况、成本预算绩效分析、存在问题及原因分析、有关建议、其他需要说明的情况和附件等。
成本预算绩效分析作为融合报告的关键部分，拓展了重点绩效评价的深度和广度，主要内容包括决策分析、过程分析、产出效益分析、成本核算与成本效益分析、降本增效预期成效等。与重点绩效评价“绩效分析”相比，成本预算绩效分析更加强调投入成本分析、绩效基线、业务流程优化和成本核算以及降本增效等。比如，成本核算分析包括历史成本梳理、成本标准核定、远期成本测算等内容，为成本控制和效益提升提供了数据支持；预期效果分析包括预测项目未来的降本增效情况以及业务流程优化等潜在效果，为预算安排和政府决策提供参考。
在实践中，建立成本预算绩效分析与重点绩效评价融合新范式，需要从以下几个方面发力：
一是调整重点绩效评价业务结构。重点绩效评价工作应按照零基预算要求，适时调整结构，聚焦公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准中不完善的重点领域和重点项目，通过融合评价新范式明确项目的政策导向、预算配置、预算标准、资金使用效率等，解决“安排不安排”“安排多少”这一零基预算管理中的关键问题。
二是建立“后模板化”评价机制。将绩效评价共性指标框架作为指南，而不是放之四海而皆准的“教条”，要实事求是、大胆创新，将成本核算、功能评估、标杆管理、成本效益分析、关键绩效指标等应用于融合报告中，提高评价报告的专业度。
三是完善技术指导和操作指引。选择具有代表性的项目，开展重点绩效评价和成本预算绩效分析融合试点，通过试点经验积累形成一套可复制、可推广的融合评价模式，加强技术指导和操作指引，提高评价和分析效率。
四是创造绩效评价更大价值。要提升重点绩效评价的“含金量”，从业财融合的高度，找到项目的业务发展规律和财政支出规律，实现“评价一个项目，规范一类管理，形成一类标准”，通过融合分析与评价完善项目支出功能标准、服务标准、成本定额标准、绩效标准和财政支出标准体系，切实助力零基预算改革深化。
（作者曹堂哲系中央财经大学政府管理学院教授，洪丽系北京成本绩效管理技术研究院有限公司技术总监、资产评估师、高级会计师）
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