罗志恒
2024年中央经济工作会议明确提出要实施更加积极有为的宏观政策。会议直面困难、坦诚务实，具有很强的前瞻性和针对性。在财政方面，会议要求实施更加积极的财政政策，明确提出要提高财政赤字率，加大财政支出力度，优化财政支出结构，统筹推进财税体制改革，这意味着明年财政政策和财税体制改革将以更大力度推动经济回升向好。
更加积极的财政政策主要体现在支出力度增强，更好发挥逆周期调节作用
财政政策延续“积极”的总基调，体现了政策的稳定性和连续性，但又强调“更加”积极，主要体现在赤字率提高、专项债和超长期特别国债规模扩大，将明显增加财政支出规模，提高财政支出增速，明年的广义赤字率大概率高于今年。2024年财政赤字规模为4.06万亿元、专项债新增规模为3.9万亿元、超长期特别国债规模为1万亿元、增发国债1万亿元（2023年发行但主要使用在2024年），合计9.96万亿元，相当于GDP的7.6%。预计2025年赤字债务规模超过10万亿元，广义赤字率进一步提升，体现了财政政策的主动作为和积极担当。
积极的财政政策在当前可以发挥多重作用：一是以必要的支出力度扩大总需求，以提振内需对冲外部的不确定性；二是优化供给结构，促进新质生产力发展和新旧动能转换；三是稳定预期，当前各方对财政政策发力期待较高，财政发挥超常规的逆周期调节能够更好稳预期；四是防范化解包括房地产和金融在内的经济社会风险，更好地支持房地产保交楼、收储等，促进房地产市场止跌回稳。
狭义赤字率大概率突破3%，财政管理理念实现明显突破
一是赤字率提高意味着赤字规模进一步提高，有利于扩大支出力度，强化财政的逆周期调节能力，更好地防风险、惠民生、稳增长。二是赤字率与其他财政工具不同，公众对赤字率及其变化的关注度非常高，而且长期形成了“突破3%就是积极的，低于3%就不够积极”的认识，因此，财政政策有必要将有限的“子弹”用于稳预期，将财政刺激力度尽可能体现在赤字率上。赤字率更能传递政策意图，具有较强的政策信号意义；提高赤字率释放中央稳经济的坚定决心，有利于稳定预期。三是赤字规模大概率仍以中央国债为主，因为转移支付的形式能够更好地保障基层财力稳定，增加地方财力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作。
优化财政支出结构是近年来一以贯之的做法
会议提出“优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层‘三保’底线”与“适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准”相互呼应。
近年来，我国持续优化财政支出结构，主要体现为从建设财政逐步转向建设与民生并重的财政。持续提高民生支出占比不仅是发展阶段变化的要求，也是满足人民美好生活需要和经济进一步发展的要求。伴随我国经济发展水平提高、城镇化进程进入后半段以及人口老龄化进程加快，居民的需求从生存型消费逐步进入发展型消费阶段，尤其是医疗教育养老需求上升。2023年一般公共预算中用于医疗、教育、社保就业、住房保障支出总额占比为40.7%，较2013年上升5.5个百分点。同时，当前消费不足的重要原因是居民消费意愿不足，源于医疗等后顾之忧。因此，为推动经济增长模式从投资拉动转向消费驱动以及稳定宏观经济，有必要优化财政支出结构。
充分利用化债腾出的时间窗口，构建债务管理的长效机制与深化财税体制改革
从深化财税体制改革来看，短期要增加地方自主财力，但是改革核心是上移部分事权和支出责任至中央政府，避免地方政府承担过多的支出责任，从而减弱隐性债务的举债动机。三十年前的分税制改革解决了收入端中央财政收入占比过低、中央宏观调控能力不足问题，但未能解决事权划分问题。当前财力端的问题仍很重要、亟须解决，“上移事权和支出责任”是治本之策，要打破“地方支出责任多—地方财政困难—中央加大转移支付—财政资金使用效率低和逆向激励”的循环。比如，可以研究将养老保险、环境保护、食品药品监督管理等事权上移给中央政府承担。
从构建债务管理长效机制来看，有必要在“四本预算”之外，研究建立与政府资产负债表和综合财务报告衔接的债务预算和资本预算。资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。当前我国政府债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，债务约束力不足，因此，有必要建立起债务预算和资本预算。
提高明年财政政策效率效果要关注五方面问题
一是地方债务风险防范化解取得阶段性进展后，要高度关注化债之后的地方财政形势。如果房地产仍处于调整转型期，税收和土地出让收入仍然受到影响，对地方政府的还本付息和“三保”压力以及拖欠账款等问题仍需保持高度关注。
二是从盯住赤字率到盯住支出增速，从关注收支平衡到关注财政可持续性。有必要根据经济形势、财政收入和专项债发行使用情况及时果断追加预算，提高支出增速，更好地发挥财政逆周期调节功能，而且动作要快，要走在市场预期前面。
三是改革专项债制度，短期放宽专项债使用范围、从“额度找项目”改为“项目定额度”、额度分配向债务负担轻和产业基础好的人口流入地区倾斜，长期要将部分专项债新增额度调整为一般债。为加快专项债的支出进度并降低风险，有必要从“先定额度再找项目”变为“根据项目储备情况定额度”，避免出现有额度但支出不出去的情况。但从长期看，专项债使用范围不能无限制扩大，伴随优质项目逐步减少，专项债要回归本源；没有收益的项目资金需求，要通过国债和地方一般债解决，专项债的新增额度也有必要随之调整，从而提高一般债额度、适度控制专项债额度（不含每年新增8000亿元用于化债的专项债）。
四是加大对特定群体的补助和支持，以提高其抗风险能力并提振消费。包括对失业大学生的补助、对农村老人群体的补贴、对二孩以上家庭提供特定补贴等。目前，我国各方对补助上述群体的必要性要形成较强共识。
五是从中央政府层面探索成立房地产稳定基金，先期规模可在2万亿元左右，专项用于保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作，保障民生、缓解房企流动性压力；引导鼓励高品质住宅产品开发，以优质供给满足居民合理需求。2024年1—10月房地产销售同比为-15.8%，其中，现房销售同比为18.8%，期房销售同比为-25.3%，两者相差44.1个百分点，即房地产销售主要是期房销售拖累。这反映出居民对房地产企业风险的疑虑严重影响了购房意愿，因此，从某种意义上来讲，“保交楼”就是促需求。基于地方政府保供给难度较大，可以研究探索在中央政府层面成立稳定基金，以稳定居民对房地产市场的信心。
（作者系粤开证券首席经济学家、研究院院长）
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