郝碧榕 杜阳
近日，美国白宫管理和预算办公室几乎暂停了美国最高金融监管机构——消费者金融保护局的所有活动，其中包括停止其对各金融公司的监管。此举可能成为美国本届政府金融去监管化的起点。
成立消费者金融保护局是后危机时期美国金融监管改革的重要举措
2008年国际金融危机暴露了美国金融体系的缺陷，尤其是复杂金融工具的滥用、掠夺性贷款行为的高发以及消费者权益保护的严重缺位。为应对危机后的经济重建和弥补监管漏洞，2010年7月，时任美国总统签署了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。这一法案被称为“大萧条以来最全面的金融改革”，其核心目标包括防范系统性风险、增强金融透明度，以及重构消费者保护机制。消费者金融保护局作为该法案的核心产物，被赋予独立监管权，隶属于美联储但不受其直接干预，专注于监管银行与非银行金融机构向消费者提供的金融产品与服务。主要职能包括：制定并执行消费者金融产品与服务的公平性规则；监督金融机构的合规性，包括信用卡、房贷、学生贷款等关键领域；接受消费者投诉并展开调查；推动金融知识普及教育。消费者金融保护局的独特之处在于打破了传统的多头监管的碎片化模式，首次将消费者保护职能集中于单一机构，有效避免产生监管套利空间。
美国消费者金融保护局自成立以来，在保护美国金融消费者权益方面发挥了积极作用。一是该机构通过主动执法与民事诉讼，累计为消费者追回超过200亿美元的赔偿金，弥补了因金融机构欺诈、违规操作导致的损失，这一成果反映了其对系统性侵权行为的治理成果。比如，2022年12月，美国消费者金融保护局对某银行处以37亿美元的罚款，并要求其向超过1600万名消费者支付赔偿。调查发现，该银行员工为完成业绩指标，在未经客户授权的情况下，私自开设数百万个虚假储蓄账户和信用卡账户，并收取高额管理费。此外，其汽车贷款部门强制捆绑冗余保险，导致数千名消费者车辆被非法收回。房贷业务中则篡改客户信用评分，抬高贷款利率。此次处罚推动了美国银行业全面整顿销售激励机制。
二是美国消费者金融保护局通过制定费率透明化规则与利率上限政策，每年为消费者节省超过130亿美元的隐性成本，尤其惠及信用纪录较差的群体。美国银行业通过复杂规则收取高额透支费，低收入者因资金波动频繁成为主要承受群体。2017年10月，该机构发布《发薪日贷款规则》，旨在通过偿还能力测试、限制扣款次数与方式以及强化信息披露等措施规避债务陷阱。该规则的出台源于美国消费者金融保护局发现很多借款人在面对难以负担的付款时，选择多次支付昂贵的费用来再贷款。这种“借新还旧”的借款方式将短期单一贷款变成了长期的“债务陷阱”。美国消费者金融保护局报告显示，规则实施后，发薪日贷款续借率从80%降至45%，借款人平均贷款周期从7轮缩短至3轮；每年减少消费者利息支出约74亿美元，其中低收入家庭节省占比超过60%；因扣款失败导致的银行账户关闭率下降约30%。
三是美国消费者金融保护局将金融知识普及视为“预防性监管”的核心，2023财年通过线上线下渠道触达2400万人，覆盖低收入家庭等群体。
四是美国消费者金融保护局公布“开放银行”规则，促进金融服务竞争。2024年10月，该机构发布“个人金融数据权利的必要规则制定”，即“开放银行”规则，旨在通过规范金融数据共享，打破传统银行与金融科技公司之间的壁垒，推动市场竞争并扩大消费者对个人数据的控制权。新规要求金融机构允许消费者在不同服务提供商之间免费、无障碍地传输个人金融信息，涵盖账户信息、交易记录等内容。消费者可随时撤销数据访问的权限，且数据接收方不得将信息用于非授权目的。这一规则被视为美国金融监管领域的重要改革，但也引发了行业争议。部分银行认为，金融科技公司缺乏与传统金融机构同等级别的安全防护能力，数据泄露风险可能上升。此外，银行业担忧规则赋予美国消费者金融保护局的权力超出其法定权限，可能引发法律层面的挑战。
短期来看，暂停消费者金融保护局业务可能对美国银行业及经济复苏产生一定影响
从微观层面看，监管放松使美国监管执法力度下降，一定程度上可能降低金融机构合规压力（如信用卡费用审查、贷款歧视调查等），减少运营成本。自美国消费者金融保护局停止运营以来，美国大型银行股价曾出现上涨。从宏观层面看，美国消费者金融保护局暂停业务可能有助于通过放松消费金融监管，从供给端缓解消费增长动力不足的问题。尽管美联储自去年9月份以来开启了降息周期，但受加征关税、利率粘性较高、通胀处于高位等因素的影响，支撑美国经济复苏的居民消费表现不及预期。美国官方数据显示，2025年1月，美国零售销售环比下滑0.9%，远低于市场预期，并创下了自2024年1月以来最大的单月降幅，出现了显著的消费回落现象。同时，截至2025年1月末，美国商业银行消费信贷余额共计1.95万亿美元，同比增长2.21%，增速水平较上年同期下降0.82个百分点。监管放松可能有助于刺激金融机构增加消费金融供给，通过高风险高利率的产品设计不断挖掘低收入群体的消费需求。
中长期来看，若美国金融监管体系不能实现有效补位，将不利于金融市场长期稳健发展，甚至可能引发系统性金融风险
一是消费者权益保护受损。作为消费者金融市场的重要监管机构，美国消费者金融保护局如果缺位可能导致金融机构的合规要求下降，增加消费者被不公平金融产品和欺诈行为侵害的风险。一方面，可能导致银行和贷款机构放宽贷款审批条件，致使消费者能够接触到更多高风险或不透明的金融产品。另一方面，金融诈骗和不公平收费可能增加，消费者的金融安全面临更大风险。例如，银行可能会提高信用卡利率，贷款机构可能会放宽对借款人的信息披露要求，甚至一些不良金融机构可能趁机推销高风险金融产品。
二是金融市场信任度下降。美国消费者金融保护局的监管职能有助于维护市场的透明度和公平性。暂停其业务可能会导致市场信心下降，消费者对银行和金融机构的信任降低，进而影响金融市场的稳定性。
三是去监管化可能导致资产泡沫、信贷过度扩张，甚至引发系统性金融风险。2025年1月破产倒闭的普拉斯基储蓄银行引起市场关注，中小银行危机难言过去。作为危机的导火索之一，商业地产贷款违约风险依然处于高位，截至2024年三季度末，美国商业地产违约率高达1.52%，为2015年以来的最高点。在当前环境下，放松信贷领域的金融监管并不适时，如果不能对相关风险进行有效控制，可能引发银行业危机。
（作者单位：中国宏观经济研究院对外经济研究所、中国银行研究院）
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