生态环境部会同司法部、财政部等11家单位近日联合印发《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）。
业内人士表示，《意见》的发布，标志着我国生态环境损害赔偿制度改革进入新阶段，“施工图”更为明晰，为实现美丽中国建设目标提供了有力支撑。
政策循序渐进
生态环境部相关负责人介绍，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，大力推进生态文明建设。建立健全生态环境损害赔偿制度作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，是党中央、国务院作出的重大决策。
上述负责人介绍，2015年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。经过两年试点后，2017年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，在全国试行生态环境损害赔偿制度。2022年，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部联合最高人民法院等13家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》。在中央和地方的共同努力推进下，生态环境损害赔偿制度从零起步，经过一系列探索，制度体系已基本构建。
据了解，近年来，党中央、国务院对生态环境损害赔偿工作提出了新的明确要求。全国生态环境保护大会强调“严格落实生态环境损害赔偿制度”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确要求“统筹推进生态环境损害赔偿”。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》以及《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》均对生态环境损害赔偿工作提出了要求。
同时，《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国环境保护法》等法律法规为生态环境损害赔偿工作提供了法律依据。
在此背景下，为落实“绿水青山就是金山银山”的理念，我国必须通过制度创新加强生态环境损害的责任追究和赔偿。
在绿色经济与投资风控专家、北京国家会计学院教授郑洪涛看来，《意见》的出台恰逢其时，标志着我国深入推进生态环境损害赔偿制度改革迈出重要一步。
“《意见》明确政府和相关部门的环境监管职责，促进环境治理发挥协同效应，提升治理质效。同时，《意见》体现行政手段与经济手段相结合，推动解决实践中产生的突出问题，回应地方关切，提高生态环境损害赔偿工作的规范性和可操作性，为地方‘减负’‘增效’。”郑洪涛说。
一方面，《意见》通过明确可以不纳入线索筛查范围的情形、可以不启动索赔的情形、无须开展修复效果评估的情形，减轻地方工作负担。另一方面，《意见》通过有关措施提升索赔工作效率。一是对案件繁简分流、分类施策；二是针对磋商未果的情形，完善解决“久磋不决”问题；三是统一规定重大案件范围，推进重大案件办理督办；四是强化与行政执法和环境公益诉讼的衔接，推动形成制度合力。
“赔偿机制使环境成本内部化，将促使企业目标与社会效益相统一，推动绿色经济发展。”郑洪涛表示，《意见》落实离不开社会公众的参与，因此，应加大宣传力度，鼓励公众参与环境监督，增强环保意识，形成全社会共同参与环境保护的良好氛围。
中电建生态环境集团有限公司战略运营中心副总经理刘霞认为，《意见》提出建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系，将使赔偿更具可操作性和公平性，促进生态修复。《意见》的发布将有效提升我国在国际环境治理中的话语权和影响力，推动全球环境治理合作。
资金“护航”绿色
据统计，截至2024年底，生态环境损害赔偿累计办案已超过5万件、涉及赔偿金额超过300亿元。
“生态环境损害赔偿以及时修复受损生态环境为目标。”生态环境部相关负责人介绍，为做好修复工作，《意见》将生态环境损害分为可以修复和无法修复或者无法完全修复两种情形，其中后者是工作中的难点。对于无法修复或者无法完全修复的，明确鼓励开展替代修复，提出构建替代修复项目库、建设生态环境损害赔偿修复基地，统筹使用赔偿资金。
“可以看出，生态环境损害赔偿制度不仅关注经济补偿，更强调生态修复，来促进生态系统的平衡和稳定。同时，《意见》明确将修复效果评估作为必要内容纳入赔偿协议，强调了修复效果评估的必要性；也明确了可以不组织开展修复效果评估的3种情形，有的放矢，避免地方在实践中盲目‘一刀切’。”刘霞说。
刘霞认为，生态环境损害赔偿资金为环境治理提供了重要的资金来源，减轻了政府的财政压力，通过经济手段促使企业和个人承担环境损害责任，推动生态环境保护责任落实，体现“污染者付费”原则。赔偿资金直接用于受损生态环境的修复和治理，有助于恢复生态系统的功能和稳定性，推动经济与环境的协调发展。通过专项管理，赔偿资金可以更有针对性地用于环境治理项目，避免资金分散和低效使用，提升财政资金的整体使用效益。
厦门大学经济学院教授魏志华认为，生态环境损害赔偿资金的重要意义主要体现在以下三个方面：
一是破解财政兜底困局。《意见》深入推进“环境有价，损害担责”原则，进一步细化了污染者付费机制，推动生态环境治理责任由财政单向承担转向政企共治。通过完善法定赔偿义务和资金收缴体系，强化企业生态损害成本的内化，倒逼企业将环境风险防控嵌入经营决策，形成“防优于赔”的市场化治理闭环。
二是强化政策协同效应。立足《意见》框架，生态环境损害赔偿资金与绿色金融工具实现深度耦合，优化了环境治理资金配置。赔偿资金作为风险缓释池，可降低信用成本，吸引更多社会资本参与环境保护。通过引导市场开发证券化产品，构建可持续融资路径，弱化对资金绝对规模的依赖，提升资金使用效率和可持续性，为生态环境可持续治理提供有力保障。
三是深化财政体制改革。《意见》将生态环境损害赔偿资金明确界定为“非税收入—专项收入”，这突破了传统财政支出的限制，为政府购买环境服务等创新举措提供了制度接口。中央财政可通过转移支付奖惩机制，显著提升地方修复项目的验收合格率，并降低资金占用率，进一步优化财政资金使用效率，推动财政体制改革向纵深发展。
加强科学统筹
“生态环境损害赔偿制度的深入推进有助于完善生态文明制度体系，推动生态环境治理体系和治理能力现代化。”郑洪涛建议，下一步，我国应出台不同行业的生态损害赔偿的案例汇编，通过信息化、数字化手段，展现生态环境损害调查信息提取的公正性、及时性和科学性。
受访专家表示，生态环境损害赔偿资金作为生态环境保护的重要支撑，应通过科学统筹与高效配置，为生态修复提供坚实保障，助力推进生态文明与实现美丽中国建设目标。
魏志华建议，我国应建立流程化的管理体系。包括设立专项资金账户，实行独立核算，确保专款专用；依托全国统一的区块链平台，实现资金“缴纳—划拨—支出”的全流程穿透式监管，确保资金流向清晰、使用高效；可同步建立“负面清单+正向激励”机制，严控非修复领域支出，形成“修复—预防”闭环治理。
刘霞表示，对于可修复的生态环境损害，赔偿资金专项用于生态修复和环境治理；对于无法修复的损害，赔偿资金应作为政府非税收入，全额上缴国库，并纳入预算管理。
“要科学分配资金。根据生态环境损害的严重程度、修复难度和区域差异，制定科学的资金分配标准，优先支持重点区域和重大项目；对于跨区域的环境损害问题，建立区域间赔偿资金协调机制，确保资金合理分配和高效使用。”刘霞说。
魏志华提出，我国要破解“碎片化合作”难题。围绕赔偿资金的管理使用，应强化协同治理，构建跨部门、跨区域联动治理机制。一方面，应推进生态环境、财政、自然资源、司法等多部门密切配合，形成工作合力。另一方面，可实行“项目共选、进度共督、效果共评”机制，建立跨区域统一鉴定标准，构建“上游赔偿—下游补偿”联动体系。另外，要优化资金配置机制。应依据生态环境损害类型，优化赔偿资金分配方案，实现精准投入与高效修复。对可修复损害，可优先投入直接修复工程；对不可逆或高成本损害，可采用替代修复方式，如建设生态修复基地、开展生态补偿项目等，推动生态环境系统性改善。
在加强监管方面，刘霞建议，我国应建立公开透明的资金使用机制，建立多部门协同监管机制，引入第三方审计和公众监督，确保资金使用透明、规范。建立“信息流—项目流—资金流”三流合一的数字化监管平台，实现从损害鉴定到资金拨付的全流程追溯。
在绩效评估方面，刘霞建议，我国应建立健全资金使用绩效评估体系，定期对修复项目的效果进行评估，促进资金使用效果最大化。加强对生态环境损害赔偿资金管理和使用的监督考核力度，确保资金按照规定的用途和程序进行使用。建立资金使用“负面清单”，对于违反规定的行为，应依法依规进行严肃处理。
“我国可以探索建立市场化多元化的资金渠道，如引入社会资本、设立环境损害赔偿基金等，为生态环境损害赔偿提供更多的资金支持。”刘霞说。
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