施正文 李奇修
税收征管法自2001年全面修订以来已经二十多年了，其在规范税收征收缴纳行为、保障国家税收利益、维护纳税人权益等方面发挥了重要作用，在我国税收法治体系中具有税法通则的基础性法律地位。然而，随着国家治理理念的演进、社会经济形态的深刻变迁以及数字信息技术的迭代升级，现行税收征管法存在着治理理念滞后、纳税人权利保护不足、难以适应数字经济发展等诸多问题。
2025年3月28日，国家税务总局会同财政部公布了《税收征收管理法（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向全社会公开征求意见。随着税收征管法修订工作的推进，我国税收法治建设进入快车道，税收立法进程显著提速。
积极回应税收
治理现代化需要
相较于现行税收征管法，《征求意见稿》新增了16条、删除4条、修改69条，可以说是2001年以来一次全面的、多方位的法律修订尝试。从内容来看，《征求意见稿》将“推进税收治理现代化”作为目标导向，贯穿于税务管理、纳税服务、税收执法、税务监管等税收征管全过程，是我国税收征管制度主动回应新时代治理转型的集中体现。
一是税收征管理念转型。税收征管法此前的修订主要围绕发票管理、电子申报、征收流程标准化等“单点制度”展开，其主线逻辑依然是“部门主导、征收效率优先”。而2025年《征求意见稿》在制度中更多嵌入“信息共享”“守信激励”“技术赋能”等现代治理要素，标志着法律定位从部门法向治理法跨越。这种转变不仅体现在法律条文的叙述方式上，更深层次地重构了税务机关与纳税人、税务机关与其他治理主体之间的共治关系。例如，《征求意见稿》将信息共享机制法定化，即不再依赖部门间的行政配合，而是通过法律授权确立部门信息联通义务与责任主体；又如对数字平台的协同征管要求，不再仅限于税务规范性文件的管理要求，而是在法律上明示其法定义务。
二是税收权责关系优化。在制度架构中，现行税收征管法体现的是一种“权—责”关系结构，此次修订在优化和平衡征纳权责关系方面作出了尝试。《征求意见稿》通过明晰纳税人权利体系、废除行政复议缴税前置、规范税务执法权行使方式，确保税务机关执法的规范性、统一性，进一步平衡税收征纳权利义务配置，并通过守信激励制度提升纳税人遵从意愿和法治认同感，构建制度性信任。
三是数字化治理能力的法治化确认。近年来，税务机关持续推进“智慧税务”与“金税四期”工程建设，已具备较强的数据处理能力与信息穿透力。然而，在法律制度层面，这些数据手段的使用尚缺乏明确授权与规范边界。对此，《征求意见稿》进行了全面回应：一是明确税务机关有权依法获取市场监管、金融、海关、社保等涉税信息，同时规定必须“合法、必要、适度”，设立了信息使用的程序阈值；二是设立涉税信息共享和数据安全保护机制，对外部数据接入与内部信息使用实行备案制度；三是允许税务机关基于数据模型开展风险管理与信用评价，但需事前制定规则、事后接受监督，防止出现“数据滥权”或算法歧视问题。
有利于推动经济
社会高质量发展
高质量发展已成为我国经济社会转型升级的战略主轴，其核心在于发展方式的优化、结构体系的重塑以及制度环境的系统完善。税收治理作为国家治理的重要组成部分，其制度更新的深度与治理逻辑的现代化程度，直接影响政府财政能力、市场行为规范与社会公平实现。《征求意见稿》通过规则重构、程序优化与机制创新，为实现经济社会高质量发展提供了法治支撑与制度保障。
一是以法治方式保障制度稳定，提升市场主体预期确定性。高质量发展的前提是制度的稳定性与规则的可预期性。《征求意见稿》以构建全国统一、公开透明的税收征管规则为目标，优化征纳流程，重塑征纳关系，特别是在执法标准、程序规范与权利保障等方面作出实质性调整，增强了制度环境的稳定性与发展导向的连续性。其中，统一征管标准与执法程序，有效解决了税收执法“南北有别”“口径不一”等困扰市场主体的执法不确定问题。纳税人无论在何地注册、经营，其享有的权利与履行的义务将更加一致，能显著增强跨区域经营的制度可预期性。此外，取消复议前置清税条款、强化纳税人信息保护、明确税务机关赔偿责任等制度变革，为市场主体提供了法治保障，推动构建稳定、公正、透明、可预期的税收法治环境。
二是优化营商环境，释放市场主体发展动能。在税收制度与“放管服”改革叠加背景下，税收征管效率与服务能力已成为衡量营商环境质量的重要指标。《征求意见稿》从办税便利、权利平衡、信用激励等多维度出发，全面推动服务型税收治理体系建设，是促进企业活力释放和创新环境形成的关键举措。在纳税服务方面，《征求意见稿》推动涉税事项“全程网办”“一网通办”，打通数据壁垒，实现市场登记、社保登记与税务登记自动联通，显著降低了企业制度性交易成本。在信用管理方面，进一步为诚信纳税人设置绿色通道、简化流程、优化服务，不仅提升了税务管理的效率，也增强了纳税人的制度获得感，更为营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境奠定了制度基础。
三是强化社会公平导向，夯实共同富裕制度根基。共同富裕是高质量发展的根本目的，税收则是实现分配公平与社会正义的重要工具。《征求意见稿》在制度设计中体现出鲜明的公平导向，通过增强税基管理能力、规范税负分配、保护纳税人合法权益，为实现收入调节与公共服务均衡提供法律保障。其一，在税源管理方面，强化了对高收入群体、新兴业态（如直播、电商平台）的信息获取与监管能力，补齐征收盲区，有效防范税基流失，促进税收制度的纵向公平。其二，在征管上，明确对不同信用等级纳税人实施差异化管理，在实现资源优化配置的同时，强化了守信激励与失信惩戒的公平机制。其三，在权利救济上，增强了弱势纳税人依法维权的可及性与便利性，完善征纳争议处理机制，推动税务执法更趋规范、程序更趋透明。通过税收治理的制度性调节作用，《征求意见稿》在技术层面提升了税收效率，在价值层面强化了分配正义，在治理层面夯实了共建共享的法治基础，是推进社会公平、实现共同富裕的重要法治举措。
进一步完善
税收征管法
为进一步提高税收征管法治化的制度效能和治理正当性，未来还可以在以下几个方面继续完善税收征管法：
一是增强条文精细化设计，提升法律的可操作性。在涉税信息提供、税收信用管理、风险评估与应对等条款中，《征求意见稿》尚未明确适用条件、评估标准与执行路径，难以在实践中统一执行和形成制度惯性。未来可以出台专门配套法规，明确制度的内容要素，包括适用范围、判断标准、程序路径。通过条文精细化，推动税收征管法真正落地。
二是加强与其他法律法规的协调统一，增强税法体系兼容性。税收征收管理涉及行政执法、民商事行为、财务审计、信息安全、个人隐私、法律责任、国家赔偿等法律问题，因此，税收征管法需与民法典、行政处罚法、行政强制法、个人信息保护法、数据安全法、刑法、国家赔偿法等相关法律相衔接。一旦衔接不足，易形成制度断层，甚至规范冲突。未来，可系统评估税收征管法与现行相关法律的适用关系，在立法说明中明确征管法的优先效力或补充适用路径，实现与其他法律规范的逻辑对流、功能互补，避免税收征管法的区块割裂。
三是细化权责边界与程序路径，持续强化税务机关执法约束。税务机关在信息获取、税务检查、行政强制、处罚制裁等环节享有较充分的执法权限。若无边界控制机制，极易造成权力滥用、程序瑕疵与征纳对立。下一步，应当明确规定税务机关获取第三方信息的合法条件、操作流程和数据留痕义务；限定税务机关检查权限的行使范围，防止“无据而查”“以数代查”等形式化执法；推动征收行为流程法定、结果可追溯、责任可问责，提升制度运行的法治含量与执法正当性。
四是加强纳税人权利保护，构建法治公平的税收治理体系。纳税人权利保障是现代税法的核心价值导向。随着税收征管职能扩展与数据治理手段广泛应用，征纳双方权利义务关系愈发紧密、复杂，若无健全的权利保障机制与救济途径，极易导致纳税人权利受损，征管秩序失衡。未来，应当调整现行滞纳金制度，提升制度正当性和实施效果；可增加纳税人基本程序性权利，包括诚实推定权、正当程序权、信息保护权等，这将有效提升我国税收营商环境的国际排名，激发市场主体信心和活力，进一步推动税务机关依法行政。
（作者施正文系中国政法大学财税法研究中心主任、教授，中国法学会财税法学研究会副会长；李奇修系中国政法大学财税法研究中心博士研究生）
|
