“十五五”规划建议为未来五年我国经济高质量发展擘画了宏伟蓝图，其中，关于财政工作的部署安排尤为引人关注。受访业内专家和市场机构认为，强化民生导向和深化预算改革，是“十五五”财政政策的重点方向。
财政分量更重 支出结构更优
纵览“十五五”规划建议，可以发现，关于财政方面的部署贯穿全篇——既在专门段落集中明确方向，又在各重点任务中细化落地路径。
规划建议围绕不同战略目标，明确财政发力重点，形成多维度支撑体系。例如，规划建议在“提升宏观经济治理效能”部分提出“发挥积极财政政策作用”“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”；在“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”部分提出，“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”；在“提高强农惠农富农政策效能”部分提出，“健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保乡村振兴投入力度不断增强”等。
“‘十五五’时期，财政作为‘国家治理的基础和重要支柱’的角色越发重要，其在五年规划中的分量越来越重，在稳增长、增动力、惠民生、防风险等方面将发挥显著作用。”粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒分析，“十五五”期间内外部形势发生重大变化，国内面临“有效需求不足”“新旧动能转换任务艰巨”等挑战，国际上大国博弈、地缘政治等不确定性增加，这使得财政需因时因势而动，在扩大总需求、应对经济社会风险等方面发挥更大作用。
大力保障和改善民生，是“十五五”优化财政支出结构的重点方向。规划建议提出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”“合理提高公共服务支出占财政支出比重”等原则和目标，并明确“发挥育儿补贴和个人所得税抵扣政策作用，有效降低家庭生育养育教育成本”等具体举措。
中国社会科学院财经战略研究院研究员、财政审计研究室主任汪德华认为，优化财政支出结构是适应宏观经济发展形势和新发展格局，推进中国式现代化建设的必然要求。为实现2035年人均GDP达到中等发达国家水平这一重要目标，应当在中长期内优化全口径财政支出结构，坚持投资于物和投资于人紧密结合，着力推进以消费为基础的扩大内需战略。
中信建投证券政策研究首席胡玉玮进一步分析，规划建议对“有效投资”的重新定义是投资领域的最大亮点：将教育、医疗、社保等民生支出，从传统的福利消耗界定为回报率更高的生产性投资，标志着政府投资重心从长期偏重基础设施等“物”的建设，向人力资本与公共福祉等“人”的领域进行决定性的战略转移。这一转变源于对发展阶段的深刻洞察。当前，传统基建投资边际效益递减，人口素质、社会保障等“软件”短板已成为高质量发展的瓶颈。这一战略倾斜的深远意义在于，通过注重投资于人，系统性地服务于多重国家目标。例如，加强对教育和科研的投入是驱动科技创新、发展新质生产力的重要保障；完善医疗养老体系是应对人口结构变化、催生银发经济的关键举措；更重要的是，这一系列投资将构建起更加坚实的社会安全网，直接降低居民的预防性储蓄，从而将巨大的潜在购买力转化为现实的消费需求，有力呼应了“居民消费率明显提高”的核心目标。
“中国投资模式正从侧重物质资本积累的增长模式，升级为以人为本的高质量发展模式，为内需引擎提供最根本、最持久的动力。”胡玉玮强调。
改革蹄疾步稳 管理更趋科学
在“发挥积极财政政策作用”“增强财政可持续性”的双重目标下，“十五五”深化财税体制改革和加强财政科学管理的步伐是否会有所放缓？
答案是否定的。受访专家认为，“十五五”时期是落实党的二十届三中全会改革部署的关键阶段，需更加注重改革举措推进落实的连贯性，为中长期改革奠定良好基础、创造良好条件。从规划建议来看，预算制度改革、税收制度改革、完善央地财政关系等仍是核心任务。具体到预算制度改革方面，规划建议提出“深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理”等主要任务。
中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲表示，党的二十届三中全会和“十五五”规划建议均强调“深化零基预算改革”，“深化”二字说明了零基预算改革的长期持续性制度变革意义。从2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出“积极运用零基预算理念”，到2024年中央部门零基预算改革试点和地方财政科学管理试点有序开展，中央部门和地方零基预算改革均已推开，且形成了初步成果。强调“深化零基预算改革”意味着改革进入了“深水区”，在深度、广度、质量、制度化等方面预计有新突破，并取得标志性成果。
关于“统一预算分配权”，曹堂哲表示，现代预算制度的建设过程就是一个在预算管理、预算权力等方面逐渐统一的过程。目前我国一些地方还存在预算分配权不够统一的问题，建议在预算的宏观指导、权力配置、运行机制、预算管理规范性和统一性等方面继续下功夫，让有限的公共资源更加有效保障经济社会高质量发展。
曹堂哲认为，通过零基预算改革和统一预算分配权等举措，可实现支出结构有保有压，夯实“三保”和债务还本付息的“底线”，拓展创新发展的“高线”，优化可用财力空间的“效率线”，从而提高财政资源配置效率、使用效益和可持续性。
曹堂哲同时建议，“十五五”期间的预算绩效管理要向以零基预算理念引领的零基预算绩效管理迭代升级，即预算绩效管理要深度融入零基预算全过程，切实将预算绩效管理从项目向政策、部门整体、政府预算等层面拓展，综合运用绩效目标管理、事前绩效评估、绩效评价、成本绩效分析等“一揽子”绩效管理方法，为零基预算编制提供技术支撑和信息基础。
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