日前发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），将“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”作为提升宏观经济治理效能的重要支撑，并提出适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方自主财力等措施。
受访专家表示，这一部署释放出进一步优化央地财政关系、更好调动中央和地方两个积极性的有力信号，“十五五”期间，深化财税体制改革的痛点与难点问题有望迎来更科学的解决方案。
积极拓展税源 增强地方收入分配自主权
地方财政运行关系到基层政府履职能力、民生保障及区域经济发展稳定性。对于《建议》提出的“增加地方自主财力”，中国社会科学院财经战略研究院研究员、财政审计研究室主任汪德华表示，这是基于地方财政运行较为困难的现实考量：从收入看，近年来地方财力面临“一增多减”局面，即中央支持增加，税收、土地出让收入、盘活“三资”存量潜力、金融资源等减少；从支出看，地方化债压力依然较大。
财政部公布的2024年财政收支情况显示，2024年地方一般公共预算本级收入比上年增长1.7%，较2023年增速下滑6.1个百分点；地方一般公共预算支出约24.39万亿元，比上年增长3.2%。从政府性基金预算收入看，受土地出让收入下滑等因素影响，2024年地方政府性基金预算本级收入57356亿元，比上年下降13.5%。
面对地方财政紧平衡压力，如何有效充实“钱袋子”？汪德华认为，增加地方自主财力的核心在于通过改革赋予地方更多收入分配自主权，重点是增加本级税收分成收入等地方政府有较强自主权的收入。同时，要进一步落实党的二十届三中全会部署，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。包括完善财政转移支付体系、推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当下沉部分非税收入管理权限等。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示，长期以来地方事权和支出责任重，近年来房地产持续深度调整也从收入端影响了地方政府财力。“十五五”期间，应积极拓展地方税源，同时完善以共享税为主的地方收入体系。
“短期内可以适当优化企业所得税、个人所得税等共享税的分享比例，分步骤审慎调整，可以在较短时间内缓解地方财政运行困难，推动地方财政从应急状态回归常态。中长期应以增强地方财政自主权为核心增加地方自主财力，让地方获得更多的财力自主调配空间。同时，配合事权和支出责任的上收，逐步实现各地财力与事权和支出责任相适应。”罗志恒建议。
建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，是深化财税体制改革的重点任务。受访专家指出，《建议》提出的“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”在党的二十届三中全会上已经明确过，并且与党的十八届三中全会提出的“适度加强中央事权和支出责任”一脉相承，体现了财税改革的连续性与系统性。
“从高质量发展需求看，要提高中央财政支出比重，以更好地发挥中央调节收入分配、促进区域均衡发展、构建全国统一大市场等职能作用。”罗志恒表示。
罗志恒建议，“十五五”期间，要推动事权与支出责任上移，可将基本公共服务均等化、社会保障、自然资源安全、粮油储备、金融监管、跨区域建设或公共服务、环境保护、基础研究等领域的事权进一步上收至中央；推动中央政府职能转变，强化垂直管理和部门实体化，增强中央各部门的直接支出责任；建立中央与地方事权和支出责任划分的动态调整机制，缓解地方政府“小马拉大车”的现状。
“当前中央与地方财政事权和支出责任划分改革，是在财政增收压力较大背景下推进的。推进这一改革，既需要增强紧迫感，也需要创造较好的宏观经济环境。”汪德华认为，下一步“提高中央财政支出比重”的发力空间，主要在于打破户籍对基本公共服务提供的约束、促进全国统一大市场建设、加强政府投资活动等方面。
汪德华同时指出，目前的财政事权和支出责任划分改革主要依靠主管部门“零打碎敲”地推动，建议强化系统观念，可以考虑设立专门委员会，统筹负责事权和支出责任调整，避免改革碎片化。
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