姚东旻
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），系统擘画了“十五五”时期我国经济社会发展的宏伟蓝图。相较于“十四五”时期，《建议》在多个方面提出了一系列具有创新性的战略概念与政策举措。财政是国家治理的基础与重要支柱，《建议》从财政政策、预算制度、税收制度、央地关系和债务管理等方面作出重要部署，为“十五五”时期的财税改革指明了方向。
在宏观经济治理方面，《建议》强调“发挥积极财政政策作用”和“加强财政、货币政策协同”。“十五五”时期，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。从国际看，世界百年变局加速演进，大国博弈更加复杂激烈，外部环境不稳定、不确定性上升，风险挑战增多。从国内看，发展不平衡不充分问题仍然突出，特别是经济运行面临总需求不足的挑战。其中，消费方面，2024年我国最终消费支出（居民消费支出和公共消费支出）对经济增长的贡献率为44.5%，是除2020年外近17年的最低水平；投资方面，2024年资本形成对经济增长的贡献率为25.2%，较2023年下降0.6个百分点。为此，《建议》将“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”作为提升宏观经济治理效能的重要方面，强调“实施更加积极的宏观政策”。同时，尽管当前金融体系内部流动性总体充裕，但新增资金更多流向低风险、短期限的金融市场，未能有效注入实体经济或高效投资领域，货币政策传导机制存在梗阻。在此背景下，继续实施积极财政政策，有效引导流动性进入实体经济，通过带动社会投资进一步扩大总需求、激发经济活力，是加强财政与货币政策协调配合的关键举措。
在预算制度方面，《建议》强调推动预算管理走向更加科学化、统筹化，特别强调统筹能力和绩效管理。在“十四五”期间，预算改革主要集中于制度框架的完善，包括加强预算约束、推动支出标准化和加强财政资源统筹能力。而“十五五”进一步提出要“加强财政资源和预算统筹”“统一预算分配权”“深化零基预算改革”，推动预算体系的深度重塑。这一改革方向旨在解决当前预算管理中存在的国有资产资源闲置低效、预算碎片化等问题，同时应对传统增量预算模式所带来的基数依赖、支出固化及资源配置效率不高等挑战。对于长期面临刚性支出压力的地方政府而言，深化零基预算改革将成为优化支出结构、增强财政可持续性的重要抓手，助力实现预算约束从“形式性”向“实质性”转变。
在税收制度方面，《建议》更注重结构调整与规范治理的同步推进，旨在构建与全国统一大市场建设和高质量发展相匹配的现代税制。从结构层面看，当前地方税体系存在主体税种薄弱、直接税占比偏低、税收政策碎片化与优惠泛化等问题，导致地区间税制规则不统一，制约要素自由流动和全国市场一体化进程。针对上述问题，《建议》明确提出“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”，并强调“规范税收优惠政策”，以打通制约全国统一大市场建设的制度性堵点。从总量层面看，近年来税收收入增速放缓，宏观税负水平呈现下降趋势，这在一定程度上削弱了税收在稳定财政、调节收入分配和促进经济增长方面的功能。为此，《建议》提出“保持合理的宏观税负水平”，将政策导向从以往的“稳定”进一步调整为“合理适度”，旨在保障财政可持续汲取能力，使政府公共服务供给与我国现阶段发展需求相适应。
在央地关系方面，《建议》更加突出加强中央事权和增强地方自主财力。一方面，尽管我国已在医疗卫生、科技、教育等多领域推进事权划分改革，但当前共同事权占比仍然偏高，部分领域支出责任边界不够清晰，地方政府在保障基本公共服务、落实国家重大战略过程中承担了较多实际支出压力。因此，《建议》提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”，既是为了强化中央在全国性事务中的统筹能力，也有助于缓解地方长期面临的支出压力。另一方面，地方财政自主性不足的问题依然突出。地方税收结构中共享税占比较高，自有主体税种支撑能力有限，加之房地产市场调整导致土地出让收入下滑，使得地方财力来源趋于紧张。同时，地方对中央转移支付的依赖度较高。“十四五”以来，中央对地方累计下达转移支付近50万亿元，已成为地方财政收入的重要来源。面对财力结构趋紧的现实，《建议》明确提出“增加地方自主财力”，以增强地方财政的稳定性和可持续性。上述两方面举措共同致力于构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系，为推动国家治理体系和治理能力现代化、实现高质量发展筑牢制度根基。
在债务管理方面，《建议》在治理导向上更加侧重于服务高质量发展的国家核心战略。由于受到《马斯特里赫特条约》规定的赤字率和债务率红线、国际货币基金组织和世界银行提出的债务可持续性分析（DSA）框架的影响，现有学术讨论与公共舆论多聚焦于政府债务的风险层面，而相对忽视其作为宏观调控和推动发展战略的重要工具属性。事实上，在财政收入增长受限、支出刚性持续增强的双重约束下，我国财政面临的财力缺口具有结构性与制度性特征，短期内难以根本缓解。在此背景下，充分发挥政府债务功能作用，有利于保障国家重大战略落地、支撑高质量发展、维持宏观经济平稳运行。因此，《建议》明确提出“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，旨在从制度层面实现债务风险防控与债务功能发挥的有机统一。
综上，《建议》所呈现的财税改革逻辑，是从“制度建设”走向“治理升级”的系统性转变，改革贯穿宏观经济调控、预算管理、税制优化、央地关系协调和债务管理等关键领域。展望未来，“十五五”时期的财税改革将继续推动国家治理体系和治理能力现代化，为我国经济社会发展提供持久动力和制度保障。
（作者系中央财经大学中国财政发展协同创新中心教授、博士生导师）
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